کدخبر: ۱۳۴۶۷۷ لینک کوتاه

پیش‌زمینه تولد بانک‌های زامبی/۳ خطای دولت‌ها در بحران بانکی

 در تحلیلی تجارب موفق و ناموفق کشورهای مختلف در رویارویی با بحران در نظام‌های بانکی را بررسی کرده و دریافته است که تا زمانی که حمایت‌های همه‌جانبه دولتی از نظام بانکی قطع نشده باشد، بحران همچنان ادامه خواهد داشت.

چشم‌پوشی از قوانین مربوط به نسبت‌های کفایت سرمایه و حمایت‌های نقدی و اعتباری در برابر طلبکاران نظام بانکی از جمله سیاست‌های ناموفق کشورهای مختلف در دهه‌های اخیر بوده است.

همچنان‌که مطالبات غیر جاری و دارایی‌های خاموش در ترازنامه بانک‌ها به‌عنوان معضلات بنیادین نظام بانکی عنوان شده است، بالا بودن نرخ‌های بهره تنها یکی از عوارض بیرونی این معضل به‌شمار می‌رود. با بررسی تجربه دیگر کشورها می‌توان استراتژی‌های موثر و غیر موثر را شناسایی کرد. تجربه ژاپن و ظهور بانک‌های (وام‌های) زامبی نشان داد تا زمانی که دولت دست از حمایت‌های خود برنداشته و بانک‌های ضعیف از بازار حذف نشده بودند معضلات نظام بانکی ذره‌ای تخفیف نیافت. نوشداروی بیماری مزمن نظام بانکی به فرآیندی نیاز دارد که باید با سیاست‌گذاری‌های دقیق و تعهدی همه‌جانبه همراه باشد.

اتخاذ نظارت‌های شدید بانکی و لغو حمایت‌های دولتی و تلاش برای شناسایی ضعیف‌ترین بانک‌ها و ایجاد سیاست‌هایی سختگیرانه برای وام‌های ریسکی جدید اولین اقدام در مواجهه با بحران در نظام بانکی به شمار می‌رود. گام بعدی آن است که به جای به‌تعویق انداختن رویارویی با معضل به تعطیلی بانک‌های دارای کمبودهای شدید نقدینگی اقدام شود و همزمان وام‌ها و مطالبات غیرجاری به موسسات دیگر فروخته شود (که این امر می‌تواند از طریق شرکت‌های مدیریت دارایی صورت گیرد) و تغییر ساختاری بنیادینی در وام‌دهی‌های جدید صورت گیرد.

از طرف دیگر باید با اصلاح ساختار سرمایه موسسات سالم‌تر و حمایت از آنها خطرات مواجهه با کمبود نقدینگی به سبب مشکلات ترازنامه‌ای را حذف کرد. بنا به تحلیل‌های پژوهشگران درباب تجربه ژاپن مشکلات نظام بانکی از طرف دیگر اتخاذ استراتژی‌های رایج مانند حمایت‌های سرمایه‌ای دولت برای کمبود نقدینگی بانک‌ها و تضمین دادن به طلبکاران و چشم‌پوشی‌ها از قوانین وام‌ها هیچ تاثیر مثبتی در روند مساله نه در ژاپن و نه تجربه کشورهای دیگر نشان نداده است.

پیش‌زمینه تولد بانک‌های زامبی
در اصطلاح رایج، بانکی را زامبی می‌گویند که ارزش خالص آن منفی باشد ولی به‌دلیل حمایت‌های اعتباری مستقیم و غیرمستقیم دولتی بتواند با پرداخت دیون و بدهی‌های خود در بازار دوام بیاورد. شرایط مذکور در وصف شرایط بانک‌های ژاپن در دهه 80 و 90 صدق می‌‌کند و اولین بار برای بحران بانکی این کشور در سال 1993 به کار گرفته شد. پس از چند دهه رشد اقتصادی و سرازیر شدن منابع مالی عظیم از طریق صادرات به کشور، بحران با افت شدید صادرات کشور و تنگنای منابع مالی آغاز شد. چون مکانیزم‌های موثر برای تامین مالی در سطح وسیع در بازارهای مالی ژاپن شکل نگرفته بود و از طرف دیگر اقتصاد درست به همان دلیل کاهش صادرات در رکود قرار داشت، کشور در بحران مالی اسیر شد. سال‌های طول بحران به سال‌های از دست‌رفته یاد می‌شود: تولید ناخالص اسمی ژاپن در بازه سال‌های 1995 تا 2007 تا 18 درصد کاهش یافت و دستمزدهای حقیقی نیز 5 درصد نزول داشتند. بانک مرکزی ژاپن طی سیاستی بانک‌های تجاری را مجبور کرد سهمیه‌های وام‌های خود را افزایش بدهند، افزایشی که در نهایت باعث شکل‌گیری یک حباب قیمتی روی دارایی‌های مالی شده بود. هنگامی که در سال 1989 بانک مرکزی ژاپن برای کاهش شدت این حباب نرخ‌های بهره بین بانکی را به شدت افزایش داد این حباب ترکید و در پی آن بازار سهام ژاپن سقوط کرد. کاهش قیمت دارایی‌های مالی و سهام شرکت‌ها (که غالبا دارایی‌های بانک‌ها و بیمه‌گذاران بودند) باعث شد بانک‌ها و شرکت‌های بیمه‌ای که بدهی زیادی داشتند با افت ارزش خالص خود روبه‌رو شوند تا جایی که غالب آنها در آستانه ورشکستگی قرار ‌گرفتند.

شکست محتوم حمایت‌های دولتی
حمایت‌های سهل‌الوصول و آسان دولتی از طریق تزریق سرمایه به بانک‌ها و نیز حمایت‌های اعتباری بانک مرکزی و نیز امکان به تعویق انداختن بازپرداخت‌های بدهی‌ها در دوره بحران باعث استحاله بانک‌ها به «بانک‌های زامبی» شده بود. از طرف دیگر، بانک‌ها نیز به‌طور موازی از شرکت‌های در آستانه ورشکستگی حمایت می‌کردند و از طریق وام‌ها و تسهیلات مالی آنها را در همان موقعیت احتضار نگه می‌داشتند و استدلال هر دو اینها (دولت برای بانک‌ها و بانک‌ها برای شرکت‌های بزرگ) همان استدلال معروف بود که: Too big to fail، ورشکستگی بانک/ شرکت خیلی بزرگ تحت هیچ شرایطی جزو گزینه‌ها نیست. با شکست بازار سهام، اقتصاد ژاپن به رکودی وارد شد که حدود دو دهه به درازا کشید؛ رکودی که به عقیده بسیاری از اقتصاددانان زمانی رو به تخفیف و میرایی نهاد که فرآیند تغذیه کردن بانک/ شرکت‌های زامبی متوقف شد: چهار بانک ملی سقوط کردند و بسیاری از شرکت‌های بزرگ نیز، در حالی برای تامین مالی به وام‌های معروف به کوسه‌ای (وام‌دهنده غیرقانونی که نرخ بهره بسیار بالا بر وام خود قرار می‌دهد) روی آوردند که نرخ بهره رسمی از سال 1994 در کشور کمتر از یک درصد بود.

پل کروگمن بحران ژاپن را مثالی از دام نقدینگی خوانده است یعنی افزایش عرضه پول ازسوی بانک مرکزی باعث کاهش نرخ‌های بهره نمی‌شود چون این نرخ نزدیک به صفر بود. دلیل پایین بودن نرخ بهره به نرخ پس‌انداز در جامعه ژاپن بازمی‌گشت. ژاپن به‌واسطه رشد سنی جامعه با رشد نرخ پس‌انداز روبه‌رو بود. پس‌اندازهایی که عمدتا در نظام بانکی به امانت گذاشته می‌شد،این رفتار باعث پایین بودن نرخ‌های بهره بانکی از یک طرف و از طرف دیگر بالا بودن حجم منابع مالی بانک‌ها ناشی از رسوب پس‌اندازها بود. چنین وضعیتی موجب شد شرکت‌ها برای تامین منابع مالی خود تا حد زیادی بر بانک‌ها اتکا کنند و اوراق قرضه یا انتشار سهام را برای تامین نیازهای مالی در مرتبه‌های بعدی اهمیت قرار بدهند؛ به‌عبارت دیگر نظام تامین مالی ژاپن بانک‌محور شود. به همین سبب شبکه بانکی قلب تپنده اقتصاد ژاپن شده بود و به همین مناسبت قراردادی نانوشته در جامعه وجود داشت که بانک‌ها و سپرده‌های بانکی در معرض ریسک نکول قرار ندارند. این مساله باعث خلق «مخاطره‌ای اخلاقی» برای شرکت‌های بزرگ و در رده بالاتر برای بانک‌ها شده بود. امری که در دهه 90 با شکست بازار سهام، عواقب نادیده گرفتن آن را در اقتصاد ژاپن نشان داد.

بحران مالی آمریکا و باز‌خوانی بحران ژاپن
بحران مالی سال 2008 آمریکا نیز تجربه‌ای بود که با پروفایل تجربه ژاپن مطابقت داشت. در هر دو مورد دارایی‌های ضعیف و با قابلیت نقدشوندگی پایین به دو نتیجه می‌رسید: کاهش شدید در وام‌های بانکی و دوم که وقوع آن در دنیای واقعی محتمل‌تر بوده ظهور وام‌های بسیار ریسکی در این دسته بانک‌ها است. در هر دو مورد راه‌حل یکسان بوده است: دارایی‌های غیرعملیاتی و با نقدشوندگی پایین از ترازنامه بانک‌ها حذف شود؛ بدترین این وام‌دهندگان یعنی بانک‌های با وام‌های بسیار پرخطر و دارای سطوح بالای مطالبات معوق تعطیل شده از بازار حذف شوند. هنگامی که در سال 2010 بحث مطالبات معوق و خسارت‌های بانکی در بحران مالی در اروپا و آمریکا مطرح شده بود (در حالی که رشد اقتصادی به سبب سیاست‌های پولی و مالی شدیدا انبساطی دولت‌ها مسیر بهبود یافته بود) غالب اقتصاددانان تجربه ژاپن را یادآوری می‌کردند: به تعویق انداختن مشکلات ترازنامه‌ای بانک‌ها به تمدید بحران مسکن در آمریکا و نیز استمرار بدهی‌های دولتی در اروپا خواهد انجامید.

نوشداروی بحران نظام بانکی
ژاپن در انتهای دهه 90 شروع به پاکسازی نظام بانکی خود کرد و دارایی‌های ضعیف در ترازنامه بانک‌ها را با سرمایه‌گذاری دولت و تخصیص بودجه‌ای معادل 495 میلیارد دلار از آنها خرید. هرچند طی سه سال بعد توانست با فروش این دارایی‌ها نیمی از سرمایه‌گذاری اولیه را جبران کند، ولی سنگینی نیم دیگر آن بر دوش مالیات‌دهندگان افتاد. در گام بعدی حمایت‌های دولت از ضعیف‌ترین بانک‌ها که دارای بیشترین کمبود نقدینگی بودند قطع شد و این بانک‌های ورشکسته شده از بازار بیرون رانده شدند. ورشکستگی بانک‌های دارای کمبود و نیز فروش دارایی‌های ضعیف خریداری شده از این بانک‌ها در تجربه ژاپن در هیچ دوره‌ای موجب تشنج بازارها نشد.

تجربه ژاپن دیدگاه تحلیلگران اقتصادی را درباره بانک‌های زامبی اعتبار بخشید: حمایت‌های مستقیم و غیرمستقیم دولتی برای سرپا نگه داشتن این بانک‌ها و به تعویق انداختن رویارویی با ریسک‌های متناظر و خسارات غیرقابل اجتناب آنها فقط و فقط رشد و توسعه اقتصادی را به تعویق می‌اندازد. ریسک‌های این بانک‌ها (به خصوص بانک‌های بزرگ و اصلی در کشور) بی‌واسطه به دوش مالیات‌دهندگان می‌افتد و حمایت‌ها تنها افزایش این بار را نتیجه خواهد داد.

سیاست‌های رایج: استراتژی‌های موفق و ناموفق
تجربه کشورهای مختلف در رویا‌رویی با بحران‌های بانکی مشابه طی سال‌های 1977 تاکنون سه دسته سیاست مشابه و رایج را نشان داده است: حمایت‌های نقدینگی از بانک‌ها در سطح وسیع، تضمین دادن به طلبکاران نظام بانکی درباره بازپرداخت تعهدات بانک‌ها به آنها در صورت شکست بانک‌ها و سوم چشم‌پوشی از برخی قوانین دولتی در حیطه نسبت‌های کفایت سرمایه، دسته‌بندی انواع وام‌های بانکی و نیز نظارت‌های قانون‌محورانه بانک‌ها. بنابر تحقیقی، حدود 80 درصد از کشورهای دچار بحران مالی حداقل از 2 یا 3 تا از این استراتژی‌ها استفاده کرده‌اند. این تحقیق در نهایت اعتراف می‌کند که هیچ‌کدام از این استراتژی‌ها به‌عنوان راه‌حل قطعی و نوشداروی احیاکننده نظام بانکی قابل توصیه نیست. حتی رابطه بین استراتژی انتخابی و میزان هزینه‌ای که دولت و در واقع مالیات‌دهندگان باید پرداخت کنند وجود ندارد.

تجربه‌های شکست خورده
در تجربه ژاپن در همان سال‌های اولیه بروز بحران (و حتی دوره پیش از برجسته شدن عوارض بحران در اقتصاد) هر سه این استراتژی‌ها توسط دولت اتخاذ شده بود و در همان حال، سال به سال بحران عمیق‌تر می‌شد و شکی نیست که این سیاست‌ها تاثیری مثبت در تخفیف و کنترل بحران نداشتند. علاوه‌بر این سه دسته استراتژی، دولت ژاپن طی «سال‌های از دست رفته» چند بار درصدد تاسیس و توسعه شرکت‌های مدیریت دارایی‌ها برآمد. شرکت خریداری اعتبارمشترک از این دسته شرکت‌ها بود که در سال 1992 ظهور کرد.

اولین اقدام شرکت که دولت مستقیما آن را تامین مالی می‌کرد، خرید وام‌های (مطالبات بانکی) غیرجاری‌ای بود که زمین ودیعه آنها بود. هرچند به‌دلیل مخالف‌خوانی‌های صنایع مختلف که اتهام حمایت ویژه از بخش بانکی را به دولت نسبت دادند، این شرکت منحل شد، ولی بعدا با حمایت و تشویق دولتی شرکتی با همین ساختار و هدف شکل گرفت. وظیفه اصلی این شرکت خرید این وام‌ها از بانک‌ها و سپس فروش آنها بود تا این دسته دارایی‌های نه چندان به آسانی نقدشونده (به‌دلیل رکود شدید بازار مسکن و دیگر دارایی‌ها) از ترازنامه بانک‌ها حذف شود. طبق قانون، اگر این شرکت در فرآیند خرید و فروش یک وام خسارتی متحمل شود این وظیفه بانک اولیه است که خسارت را جبران کند.

استراتژی اخیر نیز در بوته آزمایش چندان سربلند بیرون نیامد. طی یک سال ( تا مارس 1998) تنها حدود یک سوم از وام‌های خریداری شده را توانست به فروش برساند که تنها 19 درصد از کل ارزش سرمایه‌گذاری اولیه بود. یکی از مشکلات این طرح تصریح ضرورت موافقت بدهکار با انتقال وام به دیگری بود و انگیزه مخالفت وی بسیار روشن ‌بود، چه‌بسا که طلبکار جدید بسیار جدی‌تر و جویاتر به‌دنبال نقد کردن طلب خود بربیاید. در مجموع و طی حدود یک دهه تجربه شرکت‌های مختلف مدیریت دارایی دولت ژاپن را به این قطعیت رساند که استراتژی مذکور نمی‌تواند جزو مسیرهای خروج از بحران باشد.

تحقیقی دیگر که درباره استراتژی مشابه در بحران‌های بانکی در 7 کشور دیگر بوده، نشان داده است که تجربه ناموفق ژاپن عمومیتی وسیع‌تر دارد. از دیگر استراتژی‌های ناموفق دولت ژاپن بازسازی ساختار سرمایه بانک‌ها از طریق تزریق منابع عظیم مالی به ترازنامه بانک‌های ضعیف تجاری بود. در سال 1998 رقم 8/ 1 تریلیون دلار بین 21 بانک تجاری به طور مساوی تقسیم شد. در ماه‌های بعد نیز باز ارقامی مشابه به بانک‌های تجاری تزریق شد، ولی این اقدام نتوانست بازار را قانع کند که کمبودهای سرمایه‌ای بانک‌ها بهبود یافته است و این مجموعه‌ سیاست‌های دولت نیز بهبود چندانی در اوضاع نداشت.

سیاست‌های شفابخش: تجربه کشورهای اسکاندیناوی
تجربه ژاپن از بسیاری جهات می‌تواند با تجربه دهه نود کشورهای اسکاندیناوی مقایسه شود. ولی در این کشورها رفتار شرکت‌های مدیریت دارایی‌ها بسیار کارآتر و «تهاجمی‌تر» بود. در حالی که در این کشورها حدود 8 درصد از تولید ناخالص داخلی، دارایی‌های خاموش ترازنامه‌ها به‌عنوان ودیعه وام‌های غیرعملیاتی بود، تا سال 2000 بین 60 تا 90 درصد این دارایی‌ها به این شرکت‌ها منتقل شد و به فروش رسید و توانستند طی بازه‌ای 5 ساله تمامی این وام‌های معوق را تسویه کنند. تفاوت مهم دیگر که برتری استراتژی‌های اتخاذ شده را در مقایسه با تجربه ژاپن نمایانگر می‌کند، کاهش شدید دارایی‌های بانکی است.

بنا به گزارشی طی دوره بحران مشابه بانکی در آمریکا (طی سال‌های 1988 تا 1993) دارایی‌ها در ترازنامه تا 43 درصد کاهش یافت. در فنلاند بین سال‌های 1991 تا 1995 تا 33 درصد و در سوئد بین سال‌های 1991 تا 1993 تا 11 درصد کاهش در دارایی‌ها ثبت شده است. این در حالی بود که در ژاپن طی سال‌های 1993 تا 2003 دارایی‌های (ضعیف و با قابلیت نقدشوندگی پایین) بانک‌های داخلی کمتر از یک درصد کاهش را نشان داده بود. تعلل و ضعف عملکرد دولت برای دخالت در روند فروش و آزادسازی دارایی‌های خاموش بانک‌ها که باعث بالا ماندن این دارایی‌ها در ترازنامه بانک‌ها شده بود، ضعفِ عملکرد سازمان‌های واسطه‌ در خرید و احیای مطالبات معوقه بانک‌ها و نیز حمایت‌های غیرمعقول دولت برای ادامه حیات بانک‌های زامبی و نیز حمایت‌های خسارت‌بار و غلط بانک‌ها از شرکت‌های بزرگ باعث شد تا ژاپن طی بیش از یک دهه در گرداب بحران بانکی اسیر بماند

منبع: دنیای اقتصاد