خط قرمزهای اقتصادی

اگر بپذیریم که دولت در تخصیص منابع کمیاب به طور ناکارآمد عمل می‌کند و موجب اتلاف منابع می‌گردد، در این صورت اصلاح امور را باید در بیرون راندن دولت از عرصه تصمیم‌گیری اقتصادی بدانیم، نه اینکه در پی مداخلات بیشتر دولت باشیم. به سخن دیگر، راه‌حل معضلات در اقتصادهای دولتی به طور عمده در تصمیم‌گیری‌های سلبی است و نه ایجابی. دولت باید قدرت تصمیم‌گیری اقتصادی را از خود سلب کند تا فضای کسب‌و‌کار برای بخش خصوصی آزادتر، مناسب‌تر و امن‌تر گردد. نکته مهم اینجا است که چگونه می‌توان از صاحبان قدرت انتظار داشت که از خود سلب اختیار کنند، آن هم در حوزه‌ای که حیات اجتماعی انسان‌ها به شدت به آن وابسته است؟

برای پاسخ به پرسش فوق، در آغاز لازم است به سازوکار اقتصاد دولتی و چگونگی شکل‌گیری و تحکیم آن اشاره کنیم تا چشم‌انداز راه‌حل‌ها به روشنی نمایان شود. در ایران عمده نهادهای مدرن سیاسی و اقتصادی در پی انقلاب مشروطه در دوره پهلوی اول ایجاد شدند. نظام بوروکراسی دولتی (وزارتخانه‌ها و نیروهای مسلح) که قاعدتا می‌بایست اهداف کلان سیاسی مانند امنیت داخلی و خارجی، حمایت از حقوق (مالکیت) شهروندان را پی می‌گرفت، به دلایلی وارد حوزه فعالیت‌های اقتصادی نیز شد و روزبه‌روز دامنه مداخلات خود را گسترده‌تر ساخت.

توجیه این مداخلات همیشه این بوده که بخش خصوصی در کشور ضعیف‌تر از آن است که بتواند در عرصه‌های مختلف اقتصادی به‌ویژه در تولیدات بزرگ صنعتی و کشاورزی که نیازمند سرمایه‌گذاری‌های گسترده است، فعالیت کند، به این ترتیب، دولت خواه‌ناخواه در مهم‌ترین بخش‌های اقتصادی که مستلزم تکنولوژی‌های پیشرفته بود، به فعال‌ مایشاء تبدیل شد. طرفه اینجا است که در اغلب این گونه موارد، شرکت‌های دولتی با تکیه بر قدرت سیاسی تلاش می‌کردند، عملا به صورت انحصارگر عمل‌ کنند و از ورود رقبا ممانعت نمایند. گرچه از همان آغاز، این گونه سیاست‌های اقتصادی دولتمدار با منتقدین جدی روبه‌رو بود، اما در مجموع و با فرازونشیب‌هایی، اقتصاد ایران به طور مستمر در جهت دولتی‌تر شدن تحول یافت و رشد روزافزون درآمدهای نفتی از دهه 1340 خورشیدی به این سو موجب تسریع این فرآیند شد.

مضمون نظری رویکرد دولتی به اقتصاد در واقع به این موضوع برمی‌گردد که مردم در عرصه فعالیت‌های اقتصادی فاقد توان (مالی) کافی و قدرت تشخیص درست هستند. از این رو دولت باید به ناگزیر به جای آنها تصمیم بگیرد. تفکیک قدرت اقتصادی دولت از قدرت مردم و بر صدر نشاندن آن هیچ توجیه علمی و تاریخی ندارد. هر آنچه دولت دارد، برآمده از مردم است. به‌علاوه، به لحاظ تاریخی می‌توان گفت که توسعه اقتصادی آمریکای شمالی در سده 19 میلادی مصداق روشنی از رشد اقتصاد مردمی مستقل از دولت است. در هر صورت آنچه در کشور ما اتفاق افتاد، عبارت بود از سیطره یافتن نوعی ایدئولوژی اقتصاد دولتی که از یک سو با دلایل فنی –اقتصادی (از نوعی که اشاره شد) توجیه می‌شد و از سوی دیگر به برخی آرمان‌های سیاسی – اجتماعی عدالت‌خواهانه مانند توزیع مناسب‌تر درآمد و ثروت تکیه می‌کرد. تجربه ناموفق اقتصاد دولتی چه در عرصه کارآمدی استفاده از منابع کمیاب و چه درخصوص تحقق بخشیدن به آرمان‌های اجتماعی به تدریج موجب تضعیف ایدئولوژی اقتصاد دولتی شد، اما چون هنوز جایگزین روشنی برای آن اندیشیده نشده، راه‌حل‌های مربوط به برون‌رفت از اقتصاد دولتی با مشکلات و ابهامات جدی روبه‌رو است.

امروزه در کشور ما دیگر کمتر کسی را می‌توان پیدا کرد که به صراحت از اقتصاد دولتی طرفداری کند، اما با این حال حضور سنگین دولت در اقتصاد در عمل تداوم می‌یابد و سیاست‌های غیردولتی کردن بی‌سرانجام می‌ماند. از سال 1368 که برنامه پنج ساله اول پس از انقلاب به تصویب رسید، خصوصی‌سازی و غیردولتی کردن اقتصاد در دستور کار قرار گرفته است، اما در مدت این بیست سال گذشته نه تنها توفیق چندانی در این خصوص عاید نشده است، بلکه به‌رغم تاکیدات مکرر مقامات عالی تصمیم‌گیری و ابلاغ سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی، بخش دولتی در اقتصاد ایران سال به سال بزرگتر شده است. نسبت هزینه‌های سرمایه‌ای شرکت‌های دولتی به محصول ناخالص داخلی از 5/5درصد در سال 1370 به 7/15درصد در سال 1386 افزایش یافته است. نسبت بودجه کل کشور به محصول ناخالص داخلی از 58درصد در سال 1372 به 88درصد در سال 1386 رسیده است. اگر به فهرست شرکت‌های دولتی، شرکت‌های معظمی مانند خودروسازها را که در واقع با مدیریت دولتی اداره می‌شوند اضافه کنیم، به این نتیجه خواهیم رسید که وخامت اوضاع از آنچه ارقام رسمی نشان می‌دهند، بیشتر است. حال پرسش اینجا است که چگونه می‌توان این مسیر نادرست اقتصاد ملی را اصلاح کرد یا به سخن دیگر، چرا چاره‌جویی‌های صورت گرفته در دو دهه گذشته کارساز نبوده و نتیجه معکوس داده است؟

به نظر می‌رسد که عدم توجه به چگونگی ساز و کار نظام بازار و الزامات عملکرد کارآمد آن منشا اصلی رویکردهای نادرست نسبت به اصلاحات اقتصادی باشد. واقعیت این است که اصلاحات اقتصادی در کشور ما بیشتر به صورت یک مساله فنی انتقال مالکیت از بخش دولتی به خصوصی تلقی شده است نه به عنوان یک معضل کلی‌تری به نام ناکارآمدی نظام اقتصادی موجود. نکته مهمی که باید مورد تاکید قرار گیرد، این است که غیردولتی کردن اقتصاد به معنای گذار از یک نظام اقتصادی به نظام اقتصادی دیگر است؛ یعنی گذار از اقتصاد دولتی به اقتصاد مبتنی بر نظام بازار. ویژگی‌ اقتصاد دولتی تنها مالکیت گسترده دولت بر منابع اقتصادی نیست بلکه مهم‌تر از آن، مداخله دولت در ساز و کار بازارها است.

برای روشن شدن موضوع لازم است توجه کنیم که در اقتصادهای دولتی بازار وجود دارد، اما بازارهای موجود در آنها تحت سیطره تصمیم‌گیری‌های مقامات حکومتی است؛ یعنی به جای آنکه قیمت در این بازارها براساس مبادلات داوطلبانه خریداران و فروشندگان تعیین شود، از سوی نهادهای دولتی معین می‌گردد. در واقع آنچه زمینه‌ساز گسترش مالکیت‌های دولتی می‌شود همین مداخله در ساز و کار بازارها است. قیمت‌گذاری دستوری دولتی مهم‌ترین عامل بازدارنده برای ورود بخش‌خصوصی به فعالیت‌های اقتصادی است و طبیعی است که تا زمانی که چنین عامل بازدارنده‌ای وجود دارد، سیاست‌های خصوصی‌سازی راه به جایی نخواهد برد.

نباید فراموش کرد که هدف از خصوصی‌سازی، تخصیص بهینه منابع کمیاب اقتصادی است. واضح است که این هدف به صرف واگذاری مالکیت جزئی یا کلی بنگاه‌های دولتی حاصل نمی‌شود و لازم است که مدیریت این بنگاه‌ها متحول شود و منطق دیوانسالاری دولتی در آنها جای خود را به منطق اقتصادی دهد و این ممکن نیست مگر در فضای کسب‌وکار آزاد. در شرایطی که مقامات حکومتی در بازارها قیمت‌گذاری می‌کنند، حتی اگر همه مالکیت‌های دولتی به نوعی به بخش‌خصوصی واگذار شود،‌ اقتصاد همچنان دولتی باقی خواهد ماند و هدف اصلی تخصیص بهینه منابع کمیاب حاصل نخواهد شد. از این رو لازم است در سیاست‌های غیردولتی کردن اقتصادی تحول اساسی صورت گیرد به این معنا که اولویت به آزادسازی و اصلاح فضای کسب و کار داده شود و نه صرفا انتقال مالکیت سهام دولتی به مردم. 

بزرگ‌ترین عامل عدم امنیت سرمایه‌گذاری در کشور ما حضور سنگین دولت در اقتصاد ملی است که چه به صورت فعال اقتصادی (شرکت دولتی) و چه به صورت عامل خدشه در قیمت‌های بازار، قواعد بازی را به هم می‌زند، به طوری که سایر بازیگران (فعالان بخش خصوصی) جرات حضور در عرصه رقابت را پیدا نمی‌کنند. در چنین شرایطی به طور منطقی نباید انتظار داشت که اصلاح وضعیت اقتصادی از طریق قانون‌گذاری‌های جدید و تصمیم‌گیری‌های ایجابی دولت امکان‌پذیر باشد، زیرا چنین اقداماتی مزید بر علت خواهد شد و کفه دولت را در اقتصاد ملی سنگین‌تر خواهد کرد. منطق حکم می‌کند که راه برون‌رفت از این بن‌بست، تصمیمات سلبی و لغو قوانین و مصوباتی است که حکومت را در اقتصاد مبسوط الید کرده است. همچنان که فیلسوفان حقوق از دیرباز خاطرنشان کرده‌اند قوانین و مقررات زیاد به عدم رعایت قانون و بی‌قانونی می‌انجامد. زیادی مصوبات حکومتی که اغلب به علت تعددشان ناسخ و منسوخ هم هستند، موجب می‌شود که اراده خاص دیوانسالاران دولتی که تسلط نسبی بر این مصوبات دارند، به جای قواعد همه شمول (قوانین) ملاک قرار گیرد. برای رهایی از این معضل تنها یک راه وجود دارد و آن آزاد کردن اقتصاد از سیطره تصمیمات سیاسی است. 

اینجا به پرسش آغازین این نوشته بازمی‌گردیم: آیا صاحبان قدرت سیاسی حاضرند در عرصه اقتصادی به طور داوطلبانه از خود سلب اختیار کنند؟ منطق قدرت حکم می‌کند که پاسخ به این پرسش در نگاه اول منفی باشد. اما مساله در واقع امر پیچیده‌تر از آن است که به این سادگی بتوان به آن پاسخ داد. اقتصاد دولتی همیشه برای حاکمان سیاسی وسوسه‌انگیز است، اما در عمل نتیجه‌بخش نیست، زیرا مانع افزایش ثروت و قدرت اقتصادی مردم و در نهایت خود دولت می‌گردد. اگر مشاهده می‌کنیم که در جوامع صنعتی پیشرفته، دولت‌ها به طور نسبی به الزامات نظام بازار آزاد گردن نهاده‌اند، نه از این رو است که مشتاق دولتی کردن اقتصاد نیستند بلکه از این جهت است که به عقل و تجربه دریافته‌اند که این وسوسه بی‌نتیجه است و باید در برابر آن مقاومت کرد. حاکمان این جوامع نیز همانند حاکمان هر جامعه دیگری در پی گسترش قدرت خود هستند و هر جا و هرقدر که بتوانند اقتصاد را زیر سیطره اقتدار سیاسی قرار می‌دهند، اما در عین حال خط قرمزهایی دارند که معمولا از آنها عبور نمی‌کنند و آن کارآمدی نظام اقتصادی است.

در کشور ما نیز صاحبان قدرت سیاسی طی دو دهه اخیر به نتایج کم و بیش مشابه کشورهای پیشرفته رسیده‌اند. سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی نمونه بارزی از روی آوردن به عقلانیت اقتصادی و تعهد داوطلبانه قدرت سیاسی به رعایت خط قرمزهای اقتصادی است. اما ظاهرا هنوز این عقلانیت به دلایلی تا آنجا پیش نرفته است که در عمل این خط قرمزها رعایت شود. متولیان غیردولتی کردن اقتصاد در ایران گویا هنوز به این نتیجه نرسیده‌اند که برای رهایی از چنبره اقتصاد دولتی، نخست باید از تصمیمات سلبی آغاز نمود و دولت را به پشت خط قرمزهای اقتصاد آزاد بازگرداند. معلوم نیست چقدر زمان برای قانع کردن مسوولان مملکتی در این خصوص لازم است، اما آنچه به روشنی معلوم است این است که بدون چنین حرکتی، غیردولتی کردن اقتصاد ایران سرابی بیش نخواهد بود.

این نوشتار برای نخستین بار در روزنامه دنیای اقتصاد شماره 2935 در مورخ 27 خرداد 1388 به چاپ رسید.