چرا سیاستگذاران از ورود بانک ها در مسکن نگرانند؟

نگرانی سیاستگذاران کشور از افزایش قیمت مسکن و سوءظن آنها به بانک‌ها به عنوان مقصر اصلی در به وجود آوردن روند افزایشی قیمت‌ها در بخش مسکن، از پیشینه تاریخی برخوردار است. این موضوعی است که سالیان سال، به صورت معمایی حل ناشده افکار عمومی جامعه را به خود مشغول داشته است.

چنین به نظر می‌رسد که چندان دور از واقعیت نباشد در برهه‌هایی از زمان، دولت‌ها و دیگر سیاستگذاران، به دلیل احساس ناتوانی در حل مشکل مسکن و کنترل روند افزایشی قیمت آنکه تا حدودی به سیاستگذاری‌های پیشین آنها در بازارهای مالی ارتباط می‌یافته، بدون انجام بررسی‌های لازم و حصول اطمینان، صرفاً برای اقناع افکار عمومی، بانک‌ها را به عنوان عامل اصلی این افزایش قیمت‌ها اعلام کرده باشند.

سال 1386 یکی از سال‌هایی بود که فشارهای وارده به بانک مرکزی و بانک‌ها، سرانجام بانک مرکزی را بر آن داشت بدون انجام مطالعات لازم و بررسی اثرات هرگونه تصمیم بر بازار مسکن، پرداخت وام خرید مسکن توسط بانک‌ها را ممنوع اعلام کند. شایسته است در اینجا این پرسش طرح شود، در صورت درستی سیاست اعمال‌شده، یعنی ممنوعیت پرداخت وام خرید مسکن توسط بانک‌ها، چرا هنوز که هنوز است با گذشت سال‌ها از اجرای آن سیاست، همچنان بانک‌ها به عنوان عامل افزایش‌دهنده قیمت‌ها در بازار مطرح هستند؟ آیا تاکنون اثر شوک واردشده از ناحیه آن تصمیم به بازار مسکن، مورد بررسی قرار گرفته است؟

البته پس از آن، با تداوم سیاست‌های پولی ناکارآمد، مثل تعیین دستوری نرخ سود سپرده‌ها و تسهیلات و نیز پرداخت تسهیلات تکلیفی و مصرف نشدن آنها در محل مورد نظر، حجم نقدینگی در بازار افزایش یافت تا جایی که اقتصاددانان از آن پدیده به عنوان سونامی نقدینگی یاد کردند. به منظور کامل‌تر شدن تصویر شرایط، باید مشکلات ناشی از تحریم‌های اقتصادی و بانکی و اجرای نادرست مرحله اول قانون هدفمندی یارانه‌ها را به این سیاست افزود و با ادامه مسیر، از نظر زمانی به نقطه‌ای رسید که اقتصاد کشور در آن برهه در شرایطی قرار گرفته بود که به دلیل وقوع مجموعه‌ای از رخدادها، تولید، به‌ویژه در صنایعی که به واردات مواد اولیه از خارج از کشور وابستگی داشتند، با مشکلات جدی روبه‌رو شد. در چنین وضعیت دشواری، این نقدینگی سرگردان به فراخور سوددهی به بازارهای سرمایه، طلا، ارز و مسکن هجوم برده و امواجی از ناپایداری‌ها را در آن بازارها پدید آورد. البته در این میان نباید تاثیرپذیری قیمت مسکن از افزایش قیمت مصالح ساختمانی و همه نهاده‌های مرتبط با تولید مسکن ناشی از افزایش نرخ تورم را از نظر دور داشت. از توضیحات پیش‌گفته می‌توان چنین نتیجه‌گیری کرد که افزایش تقاضا، یگانه عامل تاثیرگذار بر قیمت مسکن نبوده و همان‌طور که پیش‌تر اشاره شد، شرایط نامطلوب دیگر بخش‌های اقتصادی، بخش مسکن را برای همه سرمایه‌گذاران از بانک و غیر بانک جذاب کرد.

حال در اینجا لازم است این موضوع بررسی شود که سرمایه‌گذاری بانک‌ها در بخش مسکن، به فرض انجام به چه ترتیب در صورت‌های مالی خود را نشان می‌دهد.

ممنوعیت پرداخت وام برای خرید مسکن، برای همه بانک‌ها به جز بانک مسکن، پرداخت تسهیلات توسط بانک‌ها را صرفاً در چارچوب قراردادهای مشارکت مدنی و در سقف مشخصی برای هر واحد که میزان آن توسط شورای پول و اعتبار تعیین شده بود، امکان‌پذیر می‌ساخت. در این قراردادها رویه به این ترتیب است که پس از اتمام ساخت‌وساز، قرارداد مشارکت مدنی خاتمه می‌یابد. از این رو، گیرنده تسهیلات باید آن را تسویه کند. ولی برای فروش واحدها به خریدار، بابت واحدهای نوساز، بانک مجاز است تا سقف مقرر، برای هر واحد به متقاضیان خرید مسکن تسهیلات پرداخت کند. پس از افزودن نرخ سود مقرر شورای پول و اعتبار به ارزش هر واحد، قیمت تعیین‌شده برای مسکن، در چارچوب قراردادهای فروش اقساطی برای خریدار تقسیط می‌شود. معمولاً وام‌های مسکن طولانی‌مدت و حداقل 10ساله هستند. هر چند عدم ایفای تعهدات در بخش مسکن در سیستم بانکی کشور ما نسبت به دیگر کشورها بسیار پایین است، به منظور پیشگیری از تمرکزبخشی، در عرف بانکداری، در رابطه با این نوع تسهیلات که بازیافت آنها با سرعت کمتری انجام می‌شود و موجب حبس شدن منابع بانک برای مدت طولانی خواهد شد به بانک‌ها توصیه می‌شود در کل سبد تسهیلات پرداختی خود، برای این نوع تسهیلات حدودی را تعیین کنند. بنابراین، این تسهیلات در صورت پرداخت، در سرفصل تسهیلات اعطایی به صورت تجمیع‌شده و در خلاصه دفتر کل، با جزییات بیشتر قابل افشا و سهم آن از کل تسهیلات پرداختی قابل محاسبه است.

دارایی‌های ثابت بخش دیگری از اقلام ترازنامه بانک‌هاست که خرید املاک (زمین و مستغلات) می‌بایست در آن نمایش داده شود. با توجه به نوع فعالیت بانک‌ها، یعنی واسطه‌گری وجوه، خرید مستغلات، صرفاً به عنوان شعبه یا دفتر مرکزی و با کارکرد تجاری توجیه‌پذیر است. در این مورد هم یک روش کنترلی توسط بانک مرکزی پیش‌بینی شده است تا از انباشت دارایی‌های ثابت بانک‌ها که موجب حبس منابع آنها و انحراف از کارکرد اصلی‌شان می‌شود، خودداری شود. این نسبت، نسبت دارایی‌های ثابت به حقوق صاحبان سهام پس از کسر سود انباشته و سود قطعی نشده است که بانک مرکزی برای آن حد 30 درصد را تعیین کرده است. این نسبت می‌بایست به طور منظم به بانک مرکزی گزارش شود. افزون بر اعمال مجازات‌های انتظامی موضوع ماده 44 قانون پولی و بانکی کشور برای بانک‌هایی که حد مقرر را رعایت نمی‌کنند، آن بانک، صدور مجوز گسترش شعب بانک‌ها را منوط به رعایت حدنصاب تعیین شده برای این نسبت کرده است. چنانچه ملاحظه می‌شود، این اقدامات انضباطی، تدابیری هستند که ضمانت‌های اجرایی مقررات به حساب می‌آیند. وثایق تملیکی نیز از دیگر اقلام ترازنامه است که می‌تواند نگهداری املاک توسط بانک‌ها را افشا کند. توضیح بیشتر در این مورد اینکه، چنانچه بانک برای ارائه خدمات اعتباری به مشتری، ملک مسکونی را به عنوان وثیقه بپذیرد، در صورتی که به هر دلیل مشتری از ایفای به موقع تعهدات خود سر باز زند، در چارچوب قرارداد، بانک از امکان تملیک ملک مسکونی برخوردار می‌شود. مقررات نیز بانک‌ها را مجاز کرده برای استیفای حقوق سپرده‌گذاران و نیز آزادسازی منابع، وثیقه ملکی را اقاله کنند. ولی این کار تا حدودی زمان‌بر است. به این دلیل چنین املاکی هرگز در شرایطی قرار نمی‌گیرند که بانک بتواند به کمک آنها در بازار مسکن اختلال ایجاد کند. موارد یادشده فوق، همگی روش‌های مستقیم برای فعالیت بانک‌ها در زمینه خرید و فروش مسکن و مستغلات محسوب می‌شوند. ولی این هم گفتنی است، بانک‌ها در چارچوب مقررات مجاز به سرمایه‌گذاری در شرکت‌ها هستند. در این مورد در سال 1386 در اجرای ماده 34 قانون پولی و بانکی کشور، بانک مرکزی با هدف پیشگیری از بنگاه‌داری محض و نیز مدیریت ریسک سرمایه‌گذاری‌های بانک‌ها، مقررات سرمایه‌گذاری را تدوین و به تصویب شورای پول و اعتبار رساند. به موجب این دستورالعمل، حدودی برای سرمایه‌گذاری در شرکت‌ها تعیین شده است. در این حدود، سرمایه‌گذاری بانک‌ها، فقط در شرکت‌هایی که فعالیت آنها در دستورالعمل به صراحت احصا شده‌اند مثل صرافی، لیزینگ (واسپاری)، بیمه، شرکت رتبه‌بندی، شرکت‌های مجری فناوری اطلاعات بانک و شرکت‌های مرتبط با امور بانکی البته به تشخیص بانک مرکزی، حداکثر تا 49 درصد شرکت سرمایه‌پذیر مجاز شمرده شده است. در مورد دیگر شرکت‌ها که بانک‌ها به قصد سودآوری سهام آنها را خریداری می‌کنند این نسبت 20 درصد سهام شرکت سرمایه‌پذیر تعیین شده است. محدودیت‌های کنترلی دیگری هم برای این سرمایه‌گذاری بانک‌ها در شرکت‌ها در نظر گرفته شده است که به سرمایه پایه بانک مرتبط شده است. مثل این محدودیت که بانک‌ها مجاز نیستند در مجموع به طور مستقیم یا غیرمستقیم بیش از 40 درصد سرمایه پایه خود را در اوراق بهادار که سهام شرکت‌ها هم در زمره آن قرار دارد، سرمایه‌گذاری کنند. با این توضیحات، شرکت‌هایی که فعالیت آنها خرید و فروش ملک مسکونی و مستغلات باشد، در مصادیق احصاشده در دستورالعمل وجود ندارند. بنابراین می‌توان به این نتیجه رسید که بر اساس مقررات، در شرایط حاضر بانک‌ها امکان فعالیت در بخش مسکن، از طریق شرکت‌های زیرمجموعه خود را ندارند.

البته در دستورالعمل لیزینگ ابلاغی بانک مرکزی هم اشاره‌ای به لیزینگ مسکن نشده است. ولی چنانچه با اعمال تغییراتی در دستورالعمل، تأسیس شرکت‌های لیزینگ مسکن موضوعیت پیدا کند، بانک‌ها مجاز خواهند بود، حداکثر تا 49 درصد سرمایه آن شرکت‌ها را به طور مستقیم یا به‌واسطه شرکت‌های وابسته خود خریداری کنند. اگرچه با این درصد سهامداری بانک‌ها در شرکت لیزینگ، نماینده بانک از سهام مدیریتی برخوردار شده، خواهد توانست در سیاستگذاری‌های شرکت لیزینگ نقش تعیین‌کننده داشته باشد، ولی باید توجه داشت که این شرکت‌ها جزو شرکت‌های وابسته و مرتبط با بانک محسوب می‌شوند و بانک مرکزی برای پرداخت تسهیلات به آنها مقررات سختگیرانه‌ای با عنوان «آیین‌نامه تسهیلات و تعهدات به اشخاص مرتبط» به بانک‌ها ابلاغ کرده است. در این بخشنامه محدودیت‌های شدیدی برای پرداخت تسهیلات/ ایجاد تعهدات به/ برای اشخاص مرتبط تعیین شده است که خود، می‌تواند از هرگونه استفاده نابجا از منابع بانک در جهت سفته‌بازی در بازار مسکن پیشگیری کند.

با نظر داشت توضیحات پیش‌گفته، نگارنده بر این باور است که مجموعه مقررات احتیاطی در بانک مرکزی، البته با بهره‌گیری از استانداردهای بانکداری بین‌المللی به‌گونه‌ای تدوین‌ شده‌اند که ضمن کنترل ریسک‌ها، رویکردش قرار دادن فعالیت‌های بانکی در کانال صحیح خود است. آنچه روی می‌دهد این است که بسترهای نامناسب اقتصادی و شرایط نامطلوب محیط کسب‌وکار که بخشی از آن می‌تواند ریشه در اتخاذ سیاست‌های نامناسب پولی داشته باشد، در پاره‌ای موارد موجب جذابیت بعضی از بازارها از جمله بازار مسکن شده، توجه سرمایه‌گذاران را به آن جلب می‌کند.

در مورد اینکه بانک‌های تحت نظارت بانک مرکزی (چون در عمل ثابت شده است که بانک مرکزی از قدرت و اختیار لازم برای برخورد با موسسات فاقد مجوز برخوردار نیست، تداوم فعالیت خارج از ضوابط این موسسات و عملکرد فراقانونی آنها که می‌تواند بر ایجاد بی‌نظمی و بی‌ثباتی در بازارها تاثیرگذار بوده باشند گواهی بر این ادعاست) موجبات اختلال در بازار مسکن را فراهم آورده باشند، در وهله اول باید دلایل مثبت ارائه شود. موجودیت بازار غیرمتشکل پولی، در کنار بازار متشکل، داوری در این مورد را که تا چه حد موسسات تحت نظارت بانک مرکزی در این اختلال نقش داشته‌اند بسیار دشوار ساخته است. پس چه باید کرد؟

- ابزارهای لازم برای افزایش اقتدار (Authority) بانک مرکزی برای برخورد با موسسات فاقد مجوز فراهم شود.

- اگر چنانچه سیاست‌های پولی نامناسب مثل تعیین دستوری نرخ‌ها و اعمال فشار به بانک‌ها برای اجرای این دستورات، به منظور تامین سود مورد انتظار سپرده‌گذاران و سهامداران منشاء ایجاد انحراف در عملکرد بانک‌ها شناخته شود، در مورد این سیاست‌ها بازنگری شود.

- برای اجرای سیاست‌های مناسب و موثر پولی، به‌ویژه در مورد نرخ‌های سود سپرده‌ها و تسهیلات، بانک مرکزی با برون‌رفت از موضع انفعالی در تصمیم‌گیری‌ها، به طور جدی موضوع استقلال خود را پیگیر شود.

- در صورت مقصر شناخته شدن موسسات تحت نظارت بانک مرکزی، منافذ و نارسایی‌های مقرراتی که موجبات ورود بانک‌ها به بازار مسکن بوده شناسایی و نسبت به انجام اقدامات اصلاحی در مورد آنها عمل شود. در این مورد باید بررسی شود آیا بانک‌هایی که پیش از ابلاغ دستورالعمل سرمایه‌گذاری، احیاناً شرکت‌هایی در حوزه مستغلات تاسیس کرده‌اند نسبت به واگذاری سهام آن شرکت‌ها تا حد مقرر در دستورالعمل اقدام کرده‌اند؟

- سیاست‌های نادرست در مورد بخش مسکن مورد بازنگری قرار گیرد. به عنوان مثال، با وجود آگاهی از حجم بالای تقاضا در بازار مسکن (به دلیل رشد جمعیت جوان) و مشکلات بانک مسکن برای پاسخگویی به نیازهای جامعه (به دلیل کمبود منابع)، سیاستگذاران در این سال‌ها همچنان به حفظ نقش انحصاری بانک مسکن، برای پرداخت تسهیلات خرید مسکن اصرار ورزیدند. به‌گونه‌ای که حتی طرح مسکن مهر با وجود منابع قابل‌توجهی که به آن اختصاص داده شده بود نتوانست گره از مشکلات این بخش بگشاید.

- پرداخت تسهیلات خرید مسکن دست‌دوم برای تمامی بانک‌ها آزاد شود. این مساله به دلیل محدودیت درآمد متقاضیان اهمیت بسیار دارد. برای کنترل قیمت مسکن، همچون دیگر کشورها از ابزارهایی مثل تعیین حداقل پیش‌پرداخت برای دریافت وام و حدنصاب وام به ارزش مسکن استفاده شود. به این ترتیب که در زمان رونق مقدار پیش‌پرداخت کاهش و در شرایط کسادی این مقدار آزاد گذاشته شود. در مورد نسبت وام به ارزش مسکن هم گفتنی است که این نسبت در بسیاری از کشورها تا سقف 80،70 درصد تعیین می‌شود و می‌توان از آن به عنوان ابزاری برای کاهش تقاضا نیز استفاده کرد. این نسبت در مقررات بانک مرکزی نسبت به دیگر کشورها بسیار پایین است. از این رو با توجه به شرایط لازم است افزایش داده شود. ولی نکته‌ای که باید به آن توجه شود شرایط پیچیده‌ای است که اقتصاد با آن مواجه است. به منظور به حداقل رساندن پیامدهای تورمی احتمالی به‌کارگیری این ابزارهای احتیاطی در شرایط خاص کشور، در مورد چگونگی به‌کارگیری آنها باید مطالعات عمیق‌تری انجام داد.

در شرایط حاضر، با کاهش قدرت خرید مردم از یک‌سو و افزایش قیمت‌ها از سوی دیگر، ایجاد تحرک در این بخش نسبت به سال‌های قبل بسیار دشوارتر شده است. به همین دلیل باید اذعان داشت که تاخیر در اصلاح سیاستگذاری‌های نادرست، هزینه فرصت هنگفت و جبران‌ناپذیری را به جامعه تحمیل کرده است.

*معاون پیشین اداره مطالعات و مقررات بانکی