چالش استقلال و نظارت بر نهاد پولی

در عین باور به ضرورت انجام تحولات ساختاری در سازمان بانک مرکزی با هدف تامین استقلال و نیز کارآمدتر کردن آن بانک برای انجام وظایفش، هشدار می‌دهد که انجام این تغییرات، باید با مطالعه لازم و بهره‌گیری از آخرین تجربیات کشورها انجام شود. به‌ویژه، کشورهایی که در پی بروز بحران‌های اخیر در بازارهای مالی، نارسایی‌های موجود در ساختار سازمان‌های نظارتی‌شان را در بروز و تشدید بحران‌ها تاثیرگذار دانسته و نسبت به اصلاح ساختار‌ها اقداماتی را انجام داده، یا در دست بررسی دارند.

تصمیم سیاست‌گذاران کشور برای انجام اصلاحات در ساختار سازمانی موسسات ناظر بر بخش مالی (بازار‌های پول، سرمایه و بیمه) و موضوع جداسازی وظایف سیاست‌گذاری بانک مرکزی در حوزه پولی و نظارت بر بانک‌ها و واگذاری مسوولیت‌های نظارتی به موسسه‌ای دیگر را باید واکنشی اگرچه مثبت، ولی دیرهنگام تلقی کرد.

چون همان‌طور که پیش‌تر اشاره شد، الگوی پیشنهادی، که برگرفته شده از بانک مرکزی انگلستان و موسسه خدمات مالی انگلستان (FSA) است در سال‌های اخیر، به دلیل وجود نارسایی‌هایی در آن مورد بازنگری قرار گرفته است. با نظرداشت این توضیحات، منطقی نیست ازالگویی که از آزمون ناموفق بیرون آمده است شبیه‌سازی انجام شود.
تغییر ساختار نظارت بخش مالی انگلستان از آن رو پیشنهاد شد که سامانه سه‌گانه نظارت مالی پیشین شامل بانک مرکزی انگلستان، موسسه خدمات مالی (FSA) و خزانه‌داری که به‌طور جمعی مسوول ثبات مالی آن کشور بودند ناکارآمد شناخته شد. دو عامل مهمی که توسط سیاست‌گذاران به‌عنوان دلایل ناکارآمدی (FSA) در جریان بحران‌های اخیر، شناخته شدند عبارتند از:

1- رویکرد تاریخی موسسه (FSA) بر پایه فرضیه خوداصلاحی بازار‌ها قرار داشت. به این مفهوم که به جای اینکه آن موسسه به سلامت سیستم به‌عنوان یک کل توجه داشته باشد برسلامت هر موسسه به‌صورت جزء متمرکز شده بود ونظارت آن بر بنگاه‌ها، بیشتر از جهت کفایت سیستم‌ها و رویه‌ها بود تا اینکه مدل‌های تجاری و استراتژی‌های آنها را مورد توجه قرار دهد. هنگام بررسی صلاحیت مدیران بنگاه‌ها هم به سلامت و درستی آنها بیش از صلاحیت حرفه‌ای توجه می‌داشت.

2- پس از جدا‌سازی بخش نظارت از بانک مرکزی انگلستان، متاسفانه تعامل وتبادل اطلاعات بین دو مرجع نظارتی (FSA) و سیاست‌گذاری پولی (بانک‌مرکزی) آن‌گونه که ضرورت داشت انجام نمی‌شد و این موضوع خود، یکی از علل مهم شکست آنها در کنترل بحران بود.

ساختار جدید سامانه نظارت مالی انگلستان
در ساختار جدید، اگر در نمودار فوق مشاهده می‌شود کمیته جدیدی با عنوان کمیته سیاست‌گذاری مالی، در بدنه حاکمیتی بانک مرکزی انگلستان و درهیاتی تحت عنوان هیات داوری مدیران ایجاد شده است. این کمیته 11 عضو دارد که 6 عضو آن از مدیران اجرایی بانک و 5 عضو، غیربانکی هستند. نماینده خزانه‌داری بدون حق رای در جلسات آن شرکت و رئیس آن رئیس کل بانک مرکزی است. در این کمیته هدف قانونی کنونی بانک مرکزی، یعنی مشارکت در حمایت و ارتقای ثبات سامانه مالی مورد بررسی قرار می‌گیرد تا مشخص شود آیا بانک مرکزی، به گونه‌ای مناسب در مسیری که برایش تعیین شده، پیش می‌رود یا نه؟ تاثیر تصمیم‌های مالی یا اقتصادی مهم دولت هم در این کمیته مورد بررسی قرار می‌گیرد.

این کمیته، مسوولیت مقررات احتیاطی را در سطح کلان و با رویکرد بهبود بخشیدن به پایداری سیستم مالی از راه مشخص کردن ریسک‌های کلی آن و نیز تشخیص بی‌تعادلی‌های دوره‌ای (به‌ویژه در زمان چرخش دوره‌های اقتصادی) که ممکن است هر از چند گاه رخ دهند به عهده دارد:

- پایش سامانه مالی شامل شناسایی ریسک‌های نوظهور و بی‌تعادلی‌های دوره‌ای در سطح کلی.

- ارزیابی توجه دو مرجع تدوینگر مقررات احتیاطی و حمایت از مصرف‌کننده و بازارها به مفهوم ثبات مالی در فعالیت‌های آنها.

- پایش رعایت حد و مرز‌های مقرراتی، (به منظور شناخت فعالیت‌هایی که از قابلیت اجرا در بخشی که تحت نظارت قرار ندارد برخوردارند و نیز به منظور اینکه اطمینان حاصل شود که مسوولیت‌ها بین دو موسسه PRA وCPMA به‌گونه‌ای مناسب تفکیک شده باشد.

- تلاش برای یافتن زمینه‌های کاری‌ای که بانک مرکزی به کمک آنها بتواند بر ثبات مالی تاثیرگذار باشد.

- ارزیابی کارآمدی مجموعه ابزار‌های احتیاطی که توسط کمیته FPC در سطح کلان به کار گرفته می‌شود.

کمیته سیاست‌گذاری مالی از این اختیار برخوردار است که در مورد اقدامات خاصی مثل تغییر در مقررات و دیگر مسوولیت‌های بانک مرکزی (مثل ذخیره نقد) توسط مراجع مقررات احتیاطی و حمایت از مصرف‌کننده و بازارها به هیات داوری مدیران و درباره تغییر حدود و ثغور مقرراتی ابزار‌های احتیاطی که در سطح کلان به کار گرفته، به خزانه‌داری پیشنهاد‌هایی ارائه کند و نیز خلائی را که در مورد تبادل مناسب اطلاعات بین بانک مرکزی انگلستان و FSA وجود داشت از بین ببرد. البته کمیته یاد شده ضمن انتقال اطلاعات به سیاست‌گذاران پولی بانک مرکزی، استقلال دو موسسه زیر‌مجموعه آن بانک را حفظ کرده و تلاش می‌کند بیشتر، نقش هماهنگ‌کننده و محافظ ثبات سیستم مالی در کل را ایفا کند. خزانه‌داری دومین مرجعی است که ابزار‌های احتیاطی‌ای را که در سطح کلان در اختیار کمیته سیاست‌گذاری مالی قرار دارد مشخص می‌کند. انتظار می‌رود این ابزار‌ها، بیشتر در حوزه کاری موسسه PRA قرار داشته باشند (مثل مقررات مربوط به سرمایه و بدهی اهرمی). در این صورت وظیفه کمیته سیاست‌گذاری مالی جهت‌دهی به موسسه PRA است. چنانچه مقررات با حوزه کاری موسسه حمایت از مصرف‌کنندگان CPMA نیز ارتباط یابد، کمیته FPC با انجام هماهنگی‌های لازم، زمینه را برای همسویی دو مرجع در رابطه با مقررات مورد نظر فراهم می‌آورد.

در مجموع، محور اساسی بحث‌هایی که در مورد دخالت یا عدم مداخله بانک مرکزی در نظارت بر بانک‌ها وجود دارد به دلیل درهم‌تنیدگی سیاست‌های پولی و بانکی است. اقتصاد به‌طور کلی و سیستم بانکی به‌طور خاص از نرخ‌های بهره‌ای که بانک‌های مرکزی اعلام می‌کنند تاثیر می‌پذیرد. ولی تاثیر‌گذاری متقابل وضعیت سیستم بانکی و اقتصاد بر یکدیگر نیز در جای خود در خور توجه است. از این رو، لازمه تعیین سیاست مناسب برای نرخ‌های بهره، آگاهی بانک‌های مرکزی از وضعیت اقتصادی و نیز شرایط بانک‌ها و تعامل بین آنها است. وجود این روابط پایه استدلال افرادی قرار می‌گیرد که بر ضرورت ایفای نقش بانک مرکزی در نظارت بانکی اصرار دارند.

بانک‌های مرکزی‌ای که می‌خواهند استقلال خود را در محدوده سیاست‌گذاری پولی و در عین حال اجرای وظایف نظارتی حفظ کنند باید اطمینان یابند که روش نظارت آنها بر بانک‌ها با توجه به اهداف گوناگونی که برای آن تعریف شده، موثر و تاحد ممکن شفاف است. چون هرقدر نظارت غیرشفاف‌تر باشد، به دلیل احتمال خطر درگیر شدن با سیاست پولی، بازبینی کارکرد آن توسط دیگر بخش‌های دولت ضرورت بیشتری می‌یابد.

بانک‌های مرکزی که مایلند مداخله در فرآیند سیاست‌گذاری پولی را کاهش دهند باید این مدل را بپذیرند. رویکرد دیگر برای بانک‌های مرکزی واگذار کردن این وظیفه وتجدید ساختار سازمانی است. ولی بررسی‌ها نشان می‌دهد که بانک داران مرکزی به هم‌افزایی بین سیاست‌های پولی ونظارتی دل بسته هستند و مایلند که این وظیفه را در بانک مرکزی حفظ کنند. ولی در این صورت، برای کارآیی بیشتر باید اتکای بیشتری به نظم بازار داشته باشند.

در این روش، ناظران با وادار کردن بانک‌ها به افشای اطلاعات قانونی و مهم و نیز تایید درستی وبه موقع افشا شدن اطلاعات یاد شده وجریمه کردن بانک‌ها برای افشای عمدی اطلاعات نادرست وگمراه‌کننده از پایش بازار حمایت می‌کنند. این چارچوب، به دلیل اینکه درک آن برای اشخاص خارج از موسسه نظارتی آسان‌تر است، بیشتر به شفافیت گرایش دارد.

چالش‌های ساختاری بانک مرکزی
مهم‌ترین مشکلات ساختار کنونی بانک مرکزی به وجود اشکالات جدی در راهبری شرکتی آن بانک مربوط می‌شود که سبب شده آن بانک نتواند به‌طور موثر وظایف قانونی خود را انجام دهد. از آن جمله می‌توان به عدم استقلال بانک مرکزی هنگام تصمیم‌گیری‌های مهم در حوزه وظایفش اشاره داشت. به گونه‌ای که در بسیاری از موارد به تعارض بین سیاست‌گذاری‌های پولی و نظارتی و بی‌توجهی به مصالح یکی از بخش‌ها به نفع دیگری و ناکارآمدی آن بانک منجر شده است. مثال‌های بسیاری برای این ادعا وجود دارد. بیشتر این موارد به دلیل اعمال فشار به بانک مرکزی برای اجرای سیاست‌های دولت‌ها به‌طور مستقیم یا از طریق مصوبات شورای پول و اعتبار با اکثریت دولتی آن اتفاق افتاده است:

- اعمال سیاست‌های پولی نامناسب (مثل تعیین نرخ‌های سود سپرده و تسهیلات بدون توجه به نرخ تورم).

- دستور به بانک‌ها برای آسان‌گیری قبول وثایق، (به‌عنوان مثال برای وام‌های 10 میلیون تومانی تاکید بر پذیرش فقط یک ضامن). این در حالی است که در مقررات مربوط به واگذاری حق انتخاب وثیقه به بانک‌ها بر دریافت تامین کافی برای پوشش تسهیلات تاکید شده است. این گونه مداخلات با یک خوانش، ورود به چارچوب حاکمیتی بانک‌ها محسوب می‌شود.

- فشار به بانک‌ها برای پرداخت تسهیلات تکلیفی از جمله برای طرح‌های زودبازده ودر واقع نادیده گرفتن حقوق سپرده‌گذاران حساب‌های سرمایه‌گذاری (با توجه به وجود رابطه وکالت بین بانک و مشتری)از طریق مصرف منابع در سرمایه‌گذاری‌های با بازده‌های نامطلوب ویا نامشخص.

- ایجاد شوک به بازار ارز از طریق حذف ناگهانی نرخ مرجع.

- برداشت غیرقانونی از حساب بانک‌ها.

- ایجاد زمینه رقابت ناسالم بین بانک‌ها (افزایش نرخ سود سپرده‌های کوتاه‌مدت توسط بانک ها، به دلیل هراس از فرار سپرده‌ها در واکنش به انتشار اوراق مشارکت 23 درصدی بانک مرکزی)

- سکوت بانک مرکزی در برابر مکلف کردن بانک‌ها (5 بانک) به تزریق 5 هزار میلیارد تومان به بورس (توسط وزیر امور اقتصادی و دارایی)، برای پیشگیری از ریزش بورس، بدون توجه به ممنوعیت‌های مقرراتی موجود در این خصوص و نیز عدم انجام بررسی‌های لازم در مورد ریسک‌هایی که این تصمیم به بانک‌های مجری تحمیل می‌کند.

- الزام بانک‌ها به خودداری از گشایش سپرده‌های بلندمدت بیش از یک سال. به عبارت دیگر توصیه به بانک‌ها برای استقبال از ریسک تمرکز بر سپرده‌های ناپایدار و دوری از متنوع‌سازی سررسید سپرده‌ها که از اصول مدیریت ریسک نقدینگی به حساب می‌آید.

در حال حاضر، بازار‌های پول، سرمایه و بیمه کشور مستقل از یکدیگر و هریک تحت نظارت مرجع خاص خود اداره می‌شوند. نکته یاد شده، اولین تفاوتی است که بین نظام نظارت مالی کشور ما با انگلستان وجود دارد. باید توجه داشت ایجاد چنین ساختار یکپارچه نظارتی نیازمند بستر‌سازی تخصصی و کارشناسی است وبدون آن، الگوبرداری از چنین ساختاری فقط شکلی و بدون محتوا خواهد بود و نتیجه‌ای جز برخوردهای فرسایشی سازمانی و ناکارآمدتر ساختن کارکرد موسسه جدید و وخیم‌تر نمودن شرایط در بر نخواهد داشت. ناگفته نماند با گسترش سازمان‌های بانکی و پیچیده‌تر شدن آنها و ورودشان به حوزه‌های دیگر از طریق شرکت‌های وابسته به آنها (مانند شرکت‌های سرمایه‌گذاری و بیمه) که تحت نظارت مراجع دیگر قرار دارند، تعامل این سه مرجع اجتناب‌ناپذیر است. چون در زمان بروز بحران‌های خاص، هیچ‌یک از این موسسات، مسوولیت نظارت یکپارچه را برعهده ندارند و این خطری است که سیستم بانکی کشور را تهدید می‌کند. برای رویارویی با این خطر، یک راه، استفاده از رویکرد بانک مرکزی انگلستان در طراحی سامانه نوین نظارت مالی آن کشور، البته پس از انجام بررسی‌ها و مطالعات لازم است.

با نظر داشتن این توضیحات، نگارنده تصویب طرح مورد بررسی در مجمع تشخیص مصلحت، مبنی بر واگذاری وظایف نظارتی بانک مرکزی و بازارهای بیمه و سرمایه به یک موسسه واحد را در این شرایط به صلاح نمی‌داند. ضمن اینکه معتقد است در حال حاضر تجدید ساختار بانک مرکزی به شیوه ساختار جدید سامانه نظارت مالی انگلستان نیز امکان‌پذیر نیست. بنابراین، بهتر است این تجدید ساختار در چند مرحله انجام شود. در مرحله اول، موضوع استقلال کارکردی بانک مرکزی به‌طور جدی پیگیری شود.

در پیش‌نویس جدید قانون پولی و بانکی کشور، که در مجمع تشخیص مصلحت در دست بررسی قرار دارد ارکان جدید برای آن بانک تعریف شده است که عبارتند از: مجمع عمومی، (رئیس‌جمهور، وزیر امور اقتصادی و دارایی و وزیر بازرگانی)

3- رئیس کل بانک مرکزی به پیشنهاد رئیس‌جمهور و تایید مجمع عمومی با حکم رئیس‌جمهور هیات سیاست‌گذاری پولی وبانکی و هیات نظارت موسسات اعتباری به ریاست رئیس کل، هیات‌مدیره، هیات نظارت اندوخته اسکناس وهیات نظار نحوه انتخاب رئیس کل بانک مرکزی.

4- اگرچه در این ترکیب با پیش‌بینی دو شورای سیاست‌گذاری پولی و نظارتی و افزایش اعضای تخصصی آن دو تلاش شده تا حدودی بافت غالب دولتی پیشین شورای پول و اعتبار تعدیل شود، ولی هنوز مشخص نیست وجود برخورد منافع بین تصمیم‌گیری‌های این دو شورا با برخورداری از رئیس واحد، چگونه مدیریت خواهد شد. از این گذشته در مورد چگونگی اداره آن بانک از نظر اصول راهبری شرکتی ابهاماتی وجود دارد. جایگاه رئیس کل بانک مرکزی در ارکان بانک، جدا از پرسش‌هایی که از نظر راهبری شرکتی مطرح می‌سازد، در مجموع به دلیل ریاست وی در تمامی شوراهای پیش‌بینی شده، اختیارات وی را افزایش می‌دهد. از این رو لازم بود قانون شرایط احراز یا برکناری وی را احصا می‌نمود.

جدا کردن سازمانی نظارت بانک مرکزی از آن بانک از نظر کارشناسی، پس از انجام اصلاحات قانونی، به شرطی می‌تواند آن بخش را کارآمد کند که سازوکار‌های لازم برای اجرای موثر سیاست پولی فراهم شود به این مفهوم که پس از این جدا‌سازی، تبادل اطلاعات نظارتی مربوط به وضعیت موسسات اعتباری از نظر توان بازپرداخت بدهی و نقدینگی، بین موسسه‌ای که وظیفه نظارت را برعهده می‌گیرد با بانک مرکزی به گونه‌ای مناسب انجام شود تا تجربه بانک مرکزی انگلستان در کشور ما تکرار نشود.

ضمن اینکه بهتر است پذیرفته شود که به دلیل ویژگی‌های هریک از سه بازار مالی کشور، تا زمانی که شکاف مقرراتی این بازارها – به‌ویژه، بازار پول که بخش عمده‌ای از اقتصاد کشور، برای تامین منابع مالی خود به آن متکی است، با استانداردهای بین‌المللی کاهش نیابد، سپردن نظارت این سه بازار به یک مرجع واحد منتفی شود.