زیر پوست شهرداری نجفی وافشانی

به گزارش اقتصادنیوز گزیده گفت‌وگوی میرزایی ودنیای اقتصاد در ادامه می‌آید:

*عوامل عینی و واقعی و هم عوامل ذهنی در شکل‌گیری خطای مدیران برای اداره شهر تهران طی سال‌های گذشته موثر بوده است. در میان عوامل ذهنی مهم‌ترین عامل خلأ تئوری مفهوم، ساختار و کارکرد شهر و تئوری نحوه اداره شهر قابل ذکر است. فقدان گفتمان و فهم نظری درباره شهر در سطح ملی و محلی از سایر عوامل بارزتر است. در دهه ۷۰ با تغییر در نگرش و تلقی نسبت به اهمیت شهر تهران و ضرورت توسعه همه‌جانبه و سریع در آن، یک نگاه اجتماعی و چندبعدی در حوزه مدیریت شهری شکل گرفت و حاصل آن شکل‌گیری فرهنگسراها، خانه‌های فرهنگ، مرکز مطالعات شهر تهران و تاسیس سازمان همشهری و.... بود که نشان دهنده یک تئوری پیشرو و تلقی همه‌جانبه برای اداره شهر بود. اما این نگاه یا به محاق رفت یا بسیار سطحی و کوته‌بینانه ادامه یافت؛ یا اساسا شهر و مسائل آن تحت‌الشعاع مسائل و چالش‌های ملی به حاشیه رانده شد.در همه دوره‌های گذشته گفت‌وگو درباره شهر به موضوعی فراموش شده برای مدیران ملی و محلی تبدیل شد. البته این نکته قابل توجه است که غفلت از گفتمان شهری عملا به نفع برخی از گروه‌ها نیز بود. نبود تئوری و گفتمان قابل دفاع درباره شهر و به دنبال آن عدم شکل‌گیری گفت‌وگوی اجتماعی پیرامون مسائل شهر به مغفول ماندن مسائل اصلی شهر و غلبه تفکر کسانی منجر شد که شهر را تنها و تنها یک پیکره کالبدی و قابل تغییر با رویکرد مهندسی می‌دانستند. به این ترتیب تفکر غالب در مدیریت شهری به این موضوع محدود شد که می‌توان با روش مهندسی هر تغییری را در حوزه‌های اجتماعی و فرهنگی انجام داد.

*شاید در دوره‌ آقای کرباسچی سهم منابع حاصل از فروش تراکم در اداره شهر خیلی زیاد نبود ولی به‌تدریج سهم این نوع از درآمدهای شهری افزایش پیدا کرد تا جایی که در سال‌های اخیر به حدود ۸۰ درصد رسید. افزایش سهم درآمدهای ناشی از انواع عوارض ساختمانی دو پیامد مهم را نصیب شهر کرد. به‌تدریج سهم شهرفروشی، تراکم‌فروشی و آینده‌فروشی در تامین منابع مالی اداره شهر بیشتر شد و به منبع غالب تبدیل شد و اقتضا و لازمه این شیوه تامین مالی، تخریب و نوسازی گسترده و فراگیر و سریع در همه محلات شهر و جابه‌جایی‌های بزرگ جمعیتی، اجتماعی و مالی و نتیجه مهم آن از میان رفتن هویت محلات و فروپاشی سازمان اجتماعی محلات بود. همین‌طور به‌تدریج تئوری‌های متعارف سیستمی شهر جای خود را به تئوری‌های کالبدی داده و عملا این دید غالب شد. از دیدگاه بنده یک نگاه منحط در سال‌های اخیر نسبت به شهر وجود داشته که تصور می‌کردند با شهر هر کاری می‌شود کرد و از شهر هر استفاده و بهره‌ای را می‌شود برد و بعد هم اداره امور شهر به هیچ وجه تخصص نیاز ندارد و هر کسی به صرف اینکه از یک ویژگی به‌نام قاطعیت یا به اصطلاح سازمان‌پذیری در یک سازمان شبه‌نظامی برخوردار است، می‌تواند در شهر مدیریت کند.

*متاسفانه در سه دهه اخیر صرف‌نظر از اینکه کدام جناح یا افرادی شهرها را اداره کرده‌اند، دستاورد روشن نظری و عملی نه برای حکمروایی شهری و نظام مالیه آن، نه اقتصاد، نه مسائل اجتماعی شهر و نه توسعه بلندمدت شهری نداشته‌ایم. اما در سطح گسترده‌ای اخبار فساد، زمین‌خواری یا ناکارآمدی مدیریت شهری و ستیز میان شوراها و شهرداران یا رویدادهای دیگری می‌بینیم که برای شهروندان تلخ است و آثار و عوارض آن تا دوره طولانی هم بر شهر و هم بر اعتماد شهروندان باقی می‌ماند و به‌راحتی قابل‌جبران نیست. اتفاقا در دهه اخیر نقدهای بسیار جدی نسبت به این مدل دموکراسی مطرح شده که آیا اساسا مدل دموکراسی انتخابی به‌تنهایی می‌تواند تضمین‌کننده توسعه، عدالت یا کاهش فساد باشد؟! یا نه؛ به‌تنهایی کافی نیست. حتی برخی از نظریه‌پردازان بزرگ مثل فوکویاما امروز تاکید و تمرکز اصلی‌شان بر این است که نظام بوروکراتیک و شیوه اداره امور عمومی باید به‌طور جدی مورد تجدیدنظر قرار گیرد و تا آن اصلاح نشود، این دموکراسی به هیچ‌وجه نمی‌تواند به دستیابی به توسعه کمک کند. چه بسا در شرایطی این دموکراسی نظارت‌نشده، مدیریت‌نشده و بدون پشتوانه‌ اجتماعی گسترده منجر به تداوم کژکارکردی‌هایی شود که نظام بوروکراتیک در سطح ملی و محلی دارد. این واقعیت در کشور ما هم صادق است؛ یعنی اینکه صرف این‌که کسانی در رقابت‌های بین‌حزبی در یک جناح یا در رقابت‌های بین‌جناحی کشور انتخاب شوند بدون اینکه الزاما تخصصی داشته باشند یا شأن حضور آنها به‌درستی مشخص شده باشد، به‌نظر من مساله شهر را حل نمی‌کند کما اینکه در یک دوره طولانی سلبریتی‌ها، ورزشکاران و هنرمندان سهم بالایی در شوراهای کلانشهرها پیدا کردند و متاسفانه نتیجه خوبی هم از انتخاب‌های غیرتخصصی در شهر به دست نیامد.. آن تجربه‌ معنایش این نیست که اگر به جای سلبریتی‌ها یعنی ورزشکاران و هنرمندان چهره‌های سیاسی انتخاب شوند مساله حل می‌شود. این تجربه‌ به‌نظر من تجربه خوبی نیست. مهم این است که اولا انتخاب‌ها باید تخصصی باشد، ثانیا کسانی براساس شناخت درست نسبت به شهر انتخاب شوند و مهم‌تر از آن اینکه هم نظارت موثر و هم مشارکت موثر با اعضای شورای شهر بعد از انتخاب وجود داشته باشد. شفافیت فقط مربوط به شهرداری نیست؛ قطعا شهرداری باید به یک سازمان شیشه‌ای کاملا شفاف تبدیل شود اما مهم‌تر از آن این است که عملکرد اعضای شورای شهر هم باید به‌طور شفاف قابلیت پایش توسط رای‌دهندگان را داشته باشد، ضمن آنکه یک گفت‌و‌گوی مستمر بین سیاست‌گذاران، قانون‌گذاران با مدیران شهری و هر دوی آنها با جامعه مدنی و شهروندان به‌ویژه نخبگان متخصص برقرار شود که در حال‌حاضر چنین گفت‌وگویی وجود ندارد...معتقد هستم مهم‌ترین عاملی که به‌ سوء‌تفاهم راجع به برنامه سوم شهرداری تهران منجر شد نبود سازوکار مناسب برای برقراری این گفت وگو بود. اگر این گفت‌و‌گو درمی‌گرفت و هر دو طرف(یعنی شورا و شهرداری) به یک تلقی و ذهنیت یکسان و روشنی نسبت به شهر، توسعه شهری و برنامه‌ و انتظاراتی که از آن وجود دارد می‌رسیدند، سوء‌‌تفاهم و پیچیدگی که در جریان تدوین برنامه‌ سوم شکل گرفت اتفاق نمی‌افتاد.

*بعد از یک دوره ۱۴ ساله‌ طولانی‌ که فضای بسته‌ در اداره امور شهر وجود داشته، اصلاح‌طلبان انتخاب شدند بنابراین تغییر رویه‌ها و باورهایی که برای اداره شهر بوده به‌راحتی امکان‌پذیر نیست.دوم حجم بسیار بالای تعهدات و بدهی‌ها و خزانه خالی شهر و به تعبیری آینده شهر به فروش رفته و مدیریت شهری توسط شهردار قبلی با این تعهدات به گروگان گرفته شده بود، آن هم در شرایطی که اقتصاد شهری در رکود بلکه اغمای سنگینی فرورفته بود و شهرداری با بحران مالی مواجه بود. سوم انتظارات بسیار زیاد و فزاینده شهروندان و به‌ویژه اصلاح‌طلبان از شورا و شهردار جدید نیز در میان است. علاوه بر اینها فساد سیستمی و فراگیر و چند لایه که متاسفانه به برند شهرداری تبدیل شده بود. فرهنگ سازمانی قدرتمندی در این ۱۴ سال شکل گرفته و رفتارهای سازمانی خاصی هم براساس آن فرهنگ به وجود آمده است. به‌طور مثال؛ پنهانکاری یا عدم‌شفافیت بخشی از این فرهنگ سازمانی بوده و در موارد زیادی پشتوانه قانونی هم پیدا کرده و تغییر آن به‌راحتی امکان‌پذیر نیست. معتقدم که به‌خصوص در یک سال اول تلاش‌های زیادی هم از طرف شورا و هم از طرف مدیران شهری برای تغییر این فرهنگ سازمانی و اصلاحات سیستمی انجام شد. انصافا هم نسبت به آنچه در گذشته بوده یک گام خیلی بزرگ به شمار می‌رود. اما با چند مشکل جدی در مسیر اصلاحات مواجه شدیم.

*اولین عامل همان خلأ نظری و گفتمانی یعنی فقدان تئوری برای شهر و فقدان تئوری در اداره شهر بود. دومین عامل مهم بی‌ثباتی در مدیریت شهری بود؛ به‌طور طبیعی اقدامات بلندمدت مدیر بلندمدت می‌خواهد مدیر کوتاه‌مدت نمی‌تواند برای بلندمدت تصمیم بگیرد! من فکر می‌کنم هر دو شهرداری که در یک سال گذشته (در ۱۴ ماه گذشته) انتخاب شدند از روز اولی که آمدند فشار برای تلقین موقتی بودن روی‌شان جدی بود. هم آقای دکتر نجفی و هم آقای افشانی از روزی که آمدند این تصور در اطراف آنها شکل گرفت که این شهردار موقتی است و دائم هم دوره زمانی ۶ تا ۸ ماه مطرح می‌شد.

* نکته بعدی اینکه هر دو شهردار پایتخت طی یکسال گذشته، با دو دیدگاه کاملا متفاوت سکاندار اداره پایتخت شدند. یکی با نگاه اصلاحات سیستمی و استراتژی‌های بلندمدت، با رویکرد برنامه ریزی حداکثری و معتقد به تفویض اختیار، تعامل جدی با معاونان و روسای سازمان‌ها و دیگری با نگاه کاملا کالبدی و مهندسی و برنامه گریزی و با تجارب و ذهنیت کاملا متفاوت از شهردار اول بود و جای تعجب اینکه هر دو از دل یک شورای واحد بیرون آمدند. که این به‌ روشنی حاکی از فقدان تئوری و گفتمان روشن برای شهر و چگونگی اداره شهر است. بخش مهمی از این بی ثباتی که بسیار آسیب زا بود تغییرات مدیریتی در سطوح پایین‌تر یعنی در میان معاونان و سازمان‌ها همراستا با تغییر شهردار بود. به این ترتیب تصور و حس ناامنی به معنی یک دوره مدیریتی کوتاه‌مدت بودن به‌طور دائم در کل سازمان و در میان مدیران کاملا غالب بود؛ به گونه‌ای که حتی بنده نیز از ابتدای دوره ماموریتی در شهرداری، یک بازه زمانی حداکثر ۵۰۰ روزه برای خود پیش بینی می‌کردم.

*چهارمین چالش موجود در مسیر اصلاحات، بحران نظارت است. واقعیت این است که به دلایل متعددی مرز میان بین نظارت و حمایت مخدوش شده است؛ هم گاهی نظارت فدای حمایت می‌شود و هم گاهی حمایت موثر با تصور نظارت انجام نمی‌شود. یک علت مهم آن سوء‌تفاهم و زمینه‌های فشاری است که در فضای بیرون از شهرداری بر شورا وجود دارد. به ویژه سخن مهمی که گفته شد «شهرداری به باتلاق اصلاح‌طلبان تبدیل می‌شود»، ‌این همواره به‌صورت یک کابوس در ذهن همه مدیران شهری وجود دارد که چه کنیم که این اتفاق نیفتد! آیا باید با سرعت و قدرت اصلاحات را پیگیری کنیم؟ یا باید با محافظه‌کاری این آشفتگی را بپذیریم و ادامه دهیم. در کنار آن اعضای شورای شهر هم با همین مساله مواجهند که آیا باید به‌طور دائم ابزارهای نظارتی و کنترلی قدرتمندی را ایجاد و اعمال کنند و دائم شهردار و مدیریت شهری را نقد کنند؟ یا نه؛ بلکه باید به‌طور جدی‌ موضوع حمایت از شهردار را در دستورکار قرار دهند و به همین دلیل خیلی از نقدهای کاملا درست و بجا را هم مخفی نگه دارند یا فروبخورند برای اینکه منجر به تضعیف شهردار نشود؟

*یک فشار بسیار سنگین و مهم بر شورا و شهرداری در یک سال و نیم گذشته از سوی بخشی از اصلاح طلبان برای ورود به شهرداری بود.تا حد زیادی این فشار قابل درک است و بسیاری از جوانان متخصص و توانمند اصلاح طلب که هم هزینه‌های زیادی داده بودند و هم در دولت یازدهم به دیوارهای بلندی برخوردند و به بهانه رزومه نداشتن یا فقدان پشتوانه حزبی و خانوادگی آمادگی همکاری در اداره امور شهر را داشتند متاسفانه در غیاب سازوکار و برنامه مناسبی برای شناسایی و جذب یا نگرانی از تراکم بیشتر نیروی انسانی از ورود به سازمان شهرداری جا ماندند و در غیاب سازوکارهای گفت‌وگو و بیان محدودیت‌ها و متقاعد‌سازی، زمینه فشارهای رسانه‌ای سنگینی بر شورا و شهرداری در این دوره شد.

*بودجه شهرداری تهران مثل بودجه ملی نیاز به جراحی خیلی جدی‌ دارد که من این جسارت و توان را به هیچ وجه نمی‌بینم نه در سطح ملی و نه در سطح شهر. در سطح ملی هم دست‌کم از زمان ریاست‌جمهوری آیت‌الله هاشمی رفسنجانی بحث اصلاحات بودجه وجود داشته ولی تا به امروز دائم بودجه ما پیچیده‌تر و غیرتوسعه‌ای‌تر شده است. در شهر هم همین‌طور است. واقعیت این است که ما امروز با یک هرم وارونه مواجه هستیم. به طوری که بنا بوده که سازمان شهرداری تاسیس شود برای اینکه هدف توسعه‌ شهری محقق شود. البته این هدف در طول زمان تغییر پیدا کرده؛ از خدمات شهری تا خدمات عمرانی و بعد هم توسعه فرهنگی تا یک توسعه همه‌جانبه شهری وظایفی است که در طول زمان برای شهرداری پیش‌بینی و معرفی شده و بعد هم قرار بود یک سازمانی شکل بگیرد، کارکنانی استخدام شوند و سازمان‌های تخصصی در کنار آن شکل بگیرند برای اینکه آن هدف توسعه‌ای را محقق کند. اما امروز این سازمان با یک وضعیت کاملا وارونه مواجه است برای اینکه تمام شهر در خدمت اداره‌ این سازمان است؛ یعنی به جای اینکه سازمان در خدمت اداره شهر و توسعه شهری باشد، درواقع توسعه شهری را متوقف کرده‌ایم و رفتارهای ضدتوسعه‌ای داریم برای اینکه سازمان بتواند ادامه حیات دهد. در این زمینه پولسازی می‌کنیم که شهرداری را بتوانیم اداره کنیم و برای پولسازی هم هر اقدام ضدتوسعه‌ای را انجام دادیم؛ بنابراین آنچه اتفاق افتاده به معنی روشن آن رفتارهای ضدتوسعه‌ای بوده است. امروز اقتصاد شهر تهران به هیچ وجه شبیه به یک کلان‌شهر ۱۰میلیون نفری در هیچ جای دیگری نیست؛ آن هم شهری که در یک اقتصاد نفتی با سطح بزرگی از تعاملات منطقه‌ای شکل گرفته؛ یعنی آن چیزی که در پایتخت این کشور می‌بینیم اقتصاد مناسبی نیست. یک اقتصاد بسیار سنتی و کلنگی وابسته به ساخت‌و‌ساز است.

 *به‌نظر من به هیچ وجه ذهنیت‌ها تغییر پیدا نکرد و آن اصلاحاتی هم که انجام شد با پیگیری مستمر برخی از اعضای شورا و شخص آقای دکتر نجفی بود؛ یعنی هر لحظه که ما به مانعی می‌خوردیم آقای دکتر نجفی به‌طور جدی پشتیبانی می‌کرد ازجمله تدوین سند تحویل و تحول، ایجاد خزانه‌داری کل، ایجاد شفافیت، تمرکززدایی و... واقعیت این است که ایجاد خزانه متمرکز در شهرداری تغییر مهمی بود، اما مقاومت‌ها بسیار بسیار جدی بود. تا به امروز هم می‌دانید بسیاری از سازمان‌ها همچنان در مقابل واریز وجوه خود به خزانه متمرکز مقاومت می‌کنند کمااینکه بخش بزرگی از سازمان‌ها هنوز رقمی یا ریالی را واریز نکرده‌اند؛ یعنی صرف این هم که این خزانه‌داری شکل بگیرد کافی نیست. مهم این است که همه‌ درآمدها و هزینه‌های سازمان از مجرای این خزانه‌داری کل انجام شود و یک گردش مالی برای شفافیت ایجاد شود. اما درخصوص علت مقاومت خوش‌بینانه می‌توان گفت که مانع اصلی ذهنیت‌های سنتی و به اصطلاح نگرانی نسبت به تغییرات است.

*خود بودجه، نهایتا یک سند حسابداری و تراز مالی بین منابع و مصارف است؛ اما تغییرات جدی در روش‌های تامین مالی و کسب‌درآمد و شیوه‌های هزینه‌کرد باید ایجاد شود. ضمن آنکه شهرداری تهران کاملا در یک وضعیت غیررقابتی اداره می‌شود و اساسا قوانین جدی هم برای اداره غیررقابتی وجود دارد؛ مثلا قرارداد بستن یا واگذاری امور به شرکت‌‌ها و سازمان‌های وابسته به شهرداری از تشریفات معاف است و می‌تواند ترک تشریفات انجام بشود، اما گاهی تا ۳۰ درصد هزینه‌ها را برای اداره شهر افزایش می‌دهد. یعنی گاهی در بسیاری از امور یک بالاسری بین ۱۰ تا ۳۰ درصد گرفته می‌شود برای اینکه خدماتی ارائه شود. در خیلی از موارد هم این برون‌سپاری و واگذاری می‌شد. اما این امتیاز ترک تشریفات، عملا فعالیت‌ها را از یک فرآیند کاملا رقابتی بیرون می‌برد و یک سازمانی با استفاده از امتیاز وابسته بودن به شهرداری می‌تواند بدون هر گونه رقابتی با هر قیمتی آن فعالیت‌ها را انجام دهد.

* واقعیت این است که وقتی جامعه‌ای دچار فساد سیستمی می‌شود، یکی از پدیده‌ها این است که بده‌بستان‌های زیادی بین سازمان‌های بوروکراتیک بخش عمومی و ‌شرکا، گروه‌ها یا سازمان‌ها و شرکت‌های همسو با آنها در بیرون از سازمان‌ها شکل می‌گیرد. همچنان که در پروژه‌ای همچون مسکن مهر این موضوع قابل مشاهده است.

*علاوه بر دو چالش کیفیت و کمیت، توزیع نامناسب نیروی انسانی نیز سومین چالش این بخش است. بررسی‌ها نشان می‌دهد به‌طور متوسط از حدود ۶۸ هزار نفر نیروی انسانی شهرداری بین ۲۰ تا ۳۰ هزار نفر نیروی انسانی مازاد در شهرداری تهران وجود دارد. ۱۳ هزار نفر از این تعداد در یکسال پایانی دوره مدیریت شهری گذشته به مجموعه شهرداری اضافه شدند. نکته مهم دیگر آن از مجموع نیروهای موجود در مجموعه شهرداری تهران، ۲۲ هزار نیرو در ستاد و مناطق و بقیه در سازمان‌ها حضور دارند که نشان دهنده تراکم جدی نیروی انسانی در سازمان‌های زیرمجموعه شهرداری تهران است. البته نکته جالب آنجاست که در عین تراکم نیروی انسانی، برخی از سازمان‌های تخصصی همچون سازمان نوسازی به شدت با کمبود نیروی انسانی متخصص مواجه است. واقعیت این است که بخش بزرگی از نیرویی که در شهرداری استخدام شده نیروهای عملیاتی با سطح سواد و تخصص پایین بودند که با حضور در مرکز علمی-کاربردی وابسته به شهرداری لیسانس، فوق‌لیسانس و دکترا گرفتند بدون اینکه از حیث کیفی و محتوایی توانایی کار داشته باشند. این یک بخش مهمی از چالشی است که شهرداری با آن مواجه است. به‌نظر من مدیریت شهری امروز به یک تصمیم روشنی راجع به این حوزه نرسیده است، برای اینکه هر قدمی که برداشت چند قدم عقب نشسته و در عین حال که تعدادی از اعضای محترم شورای شهر به‌طور مستمر درخصوص تعدیل نیروی انسانی براساس قانون برنامه دوم و بودجه ۹۷ تاکید می‌کنند، اما به محض اینکه تعدادی تعدیل می‌شوند فشارها از مسیرهای مختلف برای بازگشت به کار افراد تعدیل شده شروع می‌شود. از این رو برای حل این مساله باید از یک روش برد-برد استفاده کرد چراکه موضوعی است که به هیچ وجه با روش‌های یکطرفه و حذف‌های آنی و برد-باخت انجام‌پذیر نیست. شهرداری باید فرمول‌هایی انتخاب کند که اگر به هر دلیلی هر کسی در هر دوره‌ای که انتخاب شده یا با هر شرایطی که استخدام شده، یک شرایط انگیزشی مناسبی را برایش وجود داشته باشد که اینها با انگیزه خودشان بیرون بروند. البته یک بخشی از این، نظارت دائمی عملکرد است. من فکر می‌کنم امروز منابع انسانی از حیث دانش و روش در سطح خوبی است ولی صرفا داشتن دانش کافی نیست. از اینجا به بعد یک پشتوانه‌ قدرتمندی از طرف مدیریت عالی شهرداری و شورای شهر مورد نیاز است برای اینکه روش‌های مناسب و مشخص شده را بتوانند اجرایی کنند. از این طریق هزینه‌های اداره شهر که بخش مهمی از آن صرف پرداخت حقوق و نگهداشت شهر می‌شود کاهش پیدا خواهد کرد.