پنج ضرورت یارانه‌ای؛ الزامات اصلاح وضع یارانه انرژی در سال 1398 کدامند؟
زیرا در شرایطی که شکست سیاست «حمایت‌های قیمتی» بر همگان محرز شده است و اجرای این سیاست‌ها کشور را دچار آثار زیان‌بار متعددی کرده است، باز هم یک طرف ماجرا همچنان بر طبل تداوم سیاست «حمایت‌های قیمتی» می‌کوبد!
به عنوان نمونه دیگر می‌توان به نظام توزیع یارانه انرژی در کشور اشاره کرد. فرآیند کند و کش‌دار تصمیم‌گیری در خصوص اصلاح نظام یارانه انرژی، گویای ناگفته‌های فراوانی است. با اینکه در بین کارشناسان و سیاستگذاران تردیدی وجود ندارد که ادامه وضعیت فعلی توزیع سوخت نه منطقی است و نه ممکن، بیش از یک سال است که تصمیم‌گیری برای اصلاح وضع موجود به بهانه‌های مختلف به تعویق می‌افتد. این موضوع نیز حکایت از «فقدان راهبرد مشخص» در زمینه «اصلاح نظام یارانه‌ها» دارد.
علل تعلل در اصلاح
اما ریشه‌های این تعلل و بی‌عملی چیست؟ در پاسخ به این سوال دلایل متعددی، نظیر اجتناب از فشار بر مردم، نگرانی از تبعات اجتماعی، مهیا نبودن زیرساخت‌های فنی لازم و ممانعت و سنگ‌اندازی مخالفان سیاسی مطرح می‌شود. این دلیل هرچه باشد لازم است دولتمردان به این نکته توجه کنند که، هرچه زمان بگذرد قلمرو و فضای ابتکار عمل سیاستگذار به دلیل چالش‌های متعدد اقتصادی و افزایش نارضایتی عمومی تنگ‌تر و تنگ‌تر خواهد شد و احتمال موفقیت هر تصمیمی کمتر.
متاسفانه پس از برگزاری جلسات بی‌شمار در نهادها و سازمان‌های مختلف بر سر تصمیم‌گیری در خصوص چگونگی اصلاح نظام یارانه‌ها به نظر می‌رسد توفیقی در این مسیر حاصل نشده است. در سال گذشته صداهای ضدونقیضی از دولت و مجلس به گوش جامعه رسید. طرح‌های گوناگونی توسط نمایندگان مجلس، برخی نهادهای دولتی و برخی نخبگان پیشنهاد شد، اما بر سر هیچ‌کدام توافقی حاصل نشد. حتی در یک رقابت سیاسی ناامیدکننده، مدتی مسوولیت تصمیم و اقدام در این زمینه بین مجلس و دولت دست‌به‌دست شد و در آخر نیز هیچ‌کدام از دو نهاد توان و جسارت پذیرفتن این مسوولیت را بر عهده نگرفتند و هر دو تلاش کردند آن را به دیگری واگذار کنند.
مکانیسم تصمیم‌گیری
این عدم توفیق در همگرایی دلایل متعددی دارد. از آن جمله می‌توان به مواردی چون نبود وحدت فرماندهی، نگاه بخشی به مساله، تعارض منافع بین دستگاه‌های مربوطه و نگرانی مفرط از واکنش عمومی به اصلاحات در این حوزه اشاره کرد. فضای سیاستگذاری نه‌فقط در این زمینه که در سایر زمینه‌هایی که نیاز به عزم مصمم و تصمیمات اساسی دارد چنان آشفته است که گاه به نظر می‌رسد سیاستگذار یا سیاستگذاران نه درک روشنی از وضع فعلی دارند و نه به روشنی قادر هستند اهداف و اولویت‌بندی روشنی در خصوص موضوع مورد بررسی ارائه دهند.
مساله دیگر به مکانیسم تصمیم‌گیری در نظام حکمرانی کشور برمی‌گردد. حجم دغدغه‌ها و مباحث تکراری در جلسات تصمیم‌گیری خیره‌کننده است. مدیریت جلسات تصمیم‌گیری بسیار ضعیف است. در کمیسیون‌ها و جلسات تصمیم‌گیری هیچ ساختار روشنی برای تبادل نظر و همگرایی نظرات اندیشیده نشده است. وقتی طرح یا پیشنهادی در یک جلسه تخصصی ارائه می‌شود، مخاطبان به جای سوال از طراح و به چالش کشیدن او برای رفع ابهامات و عمق بخشیدن به موضوع، بدون اینکه به صاحب ایده یا ارائه‌دهنده فرصت دهند به سوالات و ابهامات پاسخ دهد، به نقد یک‌سویه، خاطره‌گویی یا حتی ارائه طرح پیشنهادی خودشان مشغول می‌شوند.
طبیعی است که با این شیوه حل مساله، امکان اصلاح نقایص طرح و بهبود آن وجود ندارد، تا جایی که به سادگی در طول چندین ماه محتوای جلسات تصمیم‌گیری تغییر چندانی نمی‌کند و بخش قابل توجهی از مطالب، تکرار سخنان پیشین است. در این وضعیت طبیعی است که سیاستگذار صرفاً شاهد تشتت و آشفتگی نظرات مختلف باشد و امکان تصمیم‌گیری منطقی و مستدل نیابد.
عدم وحدت در فرماندهی
مساله بعدی نبود وحدت فرماندهی است. به عنوان مثال مشخص نیست در دولت یا مجلس مرجع اصلی تصمیم‌گیری در خصوص چگونگی اصلاح نظام یارانه‌های انرژی کدام نهاد است. از وزارت کشور، وزارت نفت، کمیسیون زیربنایی، کمیسیون اقتصادی و سازمان برنامه و بودجه در دولت گرفته تا شورای عالی امنیت ملی، کمیسیون زیربنایی مجلس و کمیسیون اقتصادی مجلس، هریک طرح‌هایی را برای اصلاح نظام یارانه‌ها ارائه می‌کنند و بر اجرای طرح خود اصرار می‌ورزند بدون اینکه به طرح‌های سایرین توجه کرده یا حتی به نقدهای سایرین نسبت به طرح خود توجه کنند.
و نتیجه طبیعی این روش این خواهد بود که نه از دولت و نه از مجلس یک صدا برنمی‌آید.
و این در حالی است که تمامی این افراد با توجه به پست‌های سازمانی خود در تصمیم‌گیری در این خصوص، مصمم و موثرند.
بدتر آنکه گاه مسوولان مختلف در اظهارنظرهای عمومی، عجولانه رقابت می‌کنند. یک‌بار بدون آنکه هنوز تصمیم روشن و قطعی در خصوص قیمت و نحوه عرضه سوخت گرفته شده باشد، از طریق رسانه‌های عمومی، مردم به ثبت‌نام در سامانه کارت هوشمند سوخت دعوت می‌شوند و مردم مجبور می‌شوند برای دریافت کارت سوخت خودرو خود بشتابند. بار دیگر نهادی دیگر به آنها اطمینان می‌دهد افزایشی در نرخ سوخت و نحوه توزیع سوخت رخ نخواهد داد. طبیعتاً این رفتارها باعث سردرگمی و نارضایتی بیشتر مردم خواهد شد.
نگاه کوتاه‌مدت یا بلندمدت؟
متاسفانه از سوی دیگر مواردی چون تنگنای شدید مالی دولت، نااطمینانی بلکه ناامیدی از تحقق درآمدهای پیش‌بینی‌شده در بودجه به واسطه تحریم‌ها و تواتر مسائل و چالش‌های گوناگون و عمیق اقتصادی باعث شده است سیاستگذار به اصلاح نظام یارانه‌ها به عنوان یک منبع درآمد وسوسه‌انگیز برای حل مشکل «امروز» نگاه کند. این منبع درآمد جدید می‌تواند سیاستگذار را اغوا کند تا با رویکرد کوتاه‌نگرانه ذاتی خود صرفاً به پر کردن چاله‌های ریز و درشتی که فعلاً با آن روبه‌رو است مشغول شود و اصلاح اساسی و ساختاری آنها را باز هم به تعویق اندازد.
این رویکرد از دو جهت بسیار خطرناک است. اول اینکه به سادگی ممکن است یکی از معدود منابع موجود برای انجام اقدامات ساختاری در وضعیت نامطلوب فعلی صرف اقدامات غیرضروری شود و فرصت حیاتی دیگری برای اصلاحات ساختاری از دست برود. شبیه تشنه‌ای که در بیابانی خشک و گرم، آب محدودی را که در اختیار دارد صرف نظافت و استحمام می‌کند. دوم اینکه اگر اصلاح نظام یارانه انرژی به درستی انجام نپذیرد و عواید حاصل از محل افزایش قیمت‌ها در اختیار دولت قرار گیرد، دولت فربه و ناکارآمد فعلی فربه‌تر و ناچالاک‌تر خواهد شد.
ملاحظات ضروری
با توجه به مقدمه فوق، به نظر می‌رسد صرف‌نظر از اینکه چه طرح یا برنامه‌ای در این زمینه توسط دولت انتخاب و اجرا شود، لازم است چند ملاحظه جدی مدنظر قرار گیرد:
1- ضرورت استقلال بودجه دولت از عواید حاصل از اصلاح قیمت‌ها: هرچند دولت در حال حاضر با تنگنای شدید مالی دست و پنجه نرم می‌کند، اما نباید فراموش کرد که این تنگنای مالی صرفاً حاصل یک شوک برون‌زای اقتصادی نیست که گذرا و موقت باشد. امروز اقتصاد ایران وارث انباشتی از ناکارآمدی‌ها و ناترازی‌هاست که در طول دهه‌های گذشته متورم‌تر و ملتهب‌تر شده است. به طوری که بدون شک حتی در غیاب تحریم‌های فعلی هم شرایط اقتصادی کشور مطلوب یا حتی قابل دفاع نبود. بنابراین وقت آن رسیده است که به جای به تعویق انداختن مسائل و پرتاب آنها به آینده، درصدد حل آنها برآییم.
انتقال عواید حاصل از اصلاح قیمت‌ها به بودجه بدون انجام اصلاحات ساختاری جدی مجدداً مُسکنی خواهد بود برای درد فعلی اقتصاد کشور و فراموشی آنها تا زمانی که باز این زخم مجدداً سر باز کند. تحت هیچ شرایطی اصلاح قیمت انرژی نباید ضرورت اصلاحات ساختاری اقتصادی توسط دولت را کمرنگ کند. بهترین راه‌حل برای این کار استقلال کامل بودجه دولت از عواید حاصل از این اصلاحات است، وگرنه در آینده شاهد آن خواهیم بود که عواید حاصل از اصلاح قیمت‌ها به بزرگ‌تر شدن دولت بینجامد. البته این عواید می‌تواند به کمک بسته‌های مطالعه‌شده اصلاحی به طور موقت و در ازای بهبود عملکرد دولت تخصیص یابد. به عنوان مثال می‌توان بخشی از این عواید را با مکانیسم‌های مناسب به توسعه شبکه ریلی کشور، حل معضلات محیط زیستی یا حل مشکل صندوق‌های بازنشستگی اختصاص داد.
البته دولت می‌تواند و شایسته است افزون بر نرخ سوخت از شهروندان مالیات و عوارض دریافت کند و آن‌گونه که صلاح می‌داند عواید حاصل از مالیات و عوارض را هزینه کند. در این صورت طبیعی است که مالیات‌دهندگان و پرداخت‌کنندگان عوارض بر نحوه هزینه‌کرد مبالغی که بابت مالیات و عوارض پرداخت می‌کنند حساس باشند و دولت را ارزیابی کنند.
در این مسیر دولت از قیم مردم به خادم مردم بدل خواهد شد و طبعاً راهی جز بهبود کارآمدی خود و تخصیص بهینه این منابع نخواهد داشت. البته به نظر می‌رسد برای دستیابی به این هدف، راه طولانی‌ای در پیش داریم.
2- ضرورت ورود بخش خصوصی و تخصیص غیرمتمرکز انرژی: یکی از مصادیق آشکار غیرمنطقی بودن قیمت سوخت در کشور ما آن است که این نرخ در سراسر کشور و در طول سال، همه فصل‌ها، همه ماه‌ها و همه روزها برابر است. قیمت بنزین از ارس تا چابهار یکی است. مصرف‌کنندگان در انتخاب کیفیت محصول و نوع و چگونگی دریافت آن هیچ حق انتخابی ندارند. توزیع‌کنندگان در جلب رضایت مشتریانشان (تا جایی که شورش نکنند یا پمپ‌بنزین‌ها را آتش نزنند!) هیچ انگیزه‌ای ندارند.
در این شرایط قیمت سوخت از کارکرد اصلی خود که سیگنال‌دهی متقابل بین سمت عرضه و سمت تقاضاست عقیم می‌شود. در این شرایط به خاطر یک اشتباه ساده یعنی سرکوب قیمتی سوخت، دولت ناچار است تاوان سنگینی بپردازد: دائماً مسوول و نگران تامین پایدار انرژی باشد، یک کالای اقتصادی در حد یک کالای امنیتی اهمیت یابد، و توزیع انرژی که می‌تواند به سادگی توسط مردم و بخش خصوصی و به صورت رقابتی انجام شود، در انحصار دستگاه عریض و طویلی به نام شرکت ملی پخش فرآورده‌های نفتی قرار بگیرد.
به عبارت دیگر یکی از ارکان اصلاح نظام یارانه‌های انرژی، رفع ممانعت از شکل‌گیری بازار و تشویق رقابت در تولید و توزیع حامل‌های انرژی است.
3- ضرورت بازتوزیع بخش قابل توجهی از عواید حاصل از اصلاح قیمت انرژی: در حال حاضر در کشور فاقد یک نظام تامین اجتماعی کارآمد هستیم. تعداد خانوارهایی که از فقر کالری رنج می‌برند و متاسفانه به دلایل مختلف به منابع نهادهای حمایتی دسترسی ندارند رو به افزایش است. از سوی دیگر شرایط اقتصادی در کشور و رکود و تورمی که در سال گذشته تجربه کردیم و در سال پیش رو با آن روبه‌رو خواهیم بود، به خودی‌خود معیشت خانوارها را با چالش‌های جدی روبه‌رو کرده است.
در چنین شرایطی دو راه پیش رو داریم، یا فعلاً اصلاحات اقتصادی را تا رسیدن به یک وضعیت مطلوب‌تر به تعویق بیندازیم یا اینکه حتی‌الامکان از فشار این اصلاحات بر مردم بکاهیم. طبعاً راه اول امکان‌پذیر نیست، چون از یک‌سو ادامه وضعیت فعلی ممکن نیست و از سوی دیگر به فرض اینکه دستیابی به وضع مطلوب و قابل دفاعی در آینده ممکن باشد، حاکمیت در آن برهه انگیزه‌ای برای اصلاح نخواهد داشت؛ چنان که بارها این مطلب را آزموده‌ایم. از این‌رو به نظر می‌رسد به تعویق انداختن اصلاحات اقتصادی به هیچ وجه قابل توجیه نیست و نمی‌توان به بهانه‌های مختلف از قدم گذاشتن در این مسیر طفره رفت. اما طبعاً هر جراحی و اصلاح اقتصادی دردها و هزینه‌هایی دارد که باید تحمل و پرداخت شود.
بازتوزیع بخش قابل توجهی از عواید حاصل از اصلاح قیمت انرژی به مردم، می‌تواند فشار غیرقابل تحمل اصلاحات را برای آنها امکان‌پذیر کند و حتی بخش بزرگی از جامعه را با این اصلاحات همراه سازد. ضمن آنکه با یک بازتوزیع مناسب، توزیع رانت /یارانه نفت بین مردم عادلانه‌تر خواهد شد. از طرف دیگر، دولت به کمک یک بسته بازتوزیع می‌تواند نسبت به تحقق یکی از اصلی‌ترین وظایف خود که تامین حداقل معیشت مردم است اطمینان نسبی یابد و با نگرانی کمتری به سایر اصلاحات ضروری در اقتصاد کشور بپردازد.
4- ضرورت جلب اعتماد عمومی: اصل شفافیت /تغییرات تدریجی: با توجه به تجربه‌های ناموفق پیشین کشور در خصوص اصلاح نظام یارانه‌ها و تنگنای معیشتی مردم، ممکن است ارائه و اجرای هر طرح مجددی در این زمینه با مقاومت مردم روبه‌رو شود. در چنین شرایطی جلب اعتماد مردم از اینکه این طرح به سودشان خواهد بود بسیار حائز اهمیت است. از سوی دیگر ظاهراً هیچ‌کدام از گروه‌های مرجع در جامعه از چنان جایگاه و مقبولیتی برخوردار نیستند تا توان اقناع‌سازی عمومی داشته باشند.
بنابراین لازم است گام‌های اصلاحات به آهستگی برداشته شود و در هر گام اطمینان حاصل شود که مردم شیرینی آن را بچشند. در این صورت، برداشتن گام بعدی هزینه و مقاومت کمتری خواهد داشت و چه‌بسا با مطالبه عمومی همراه خواهد شد. البته پاشنه آشیل مشترک بسیاری از طرح‌های پیشنهادی برای اصلاح نظام یارانه‌ها آن است که آن طرح توسط سیاستمداران پوپولیست منحرف شده و به اهداف خود نرسد. یک راه برای مقابله با این آسیب، تلاش برای شفافیت حداکثری اجرای طرح و چگونگی تخصیص عواید حاصل از آن است.
به این ترتیب که مردم و نخبگان به طور شفاف و هرروز و به صورت برخط و همزمان در جریان میزان عایدی حاصل از افزایش قیمت انرژی و چگونگی تخصیص و هزینه‌کرد آن قرار بگیرند. با این فرآیند دولت در اجرای اصلاحات قیمت انرژی خود را به طور مستمر و مستقیم در مقابل دیدگان مردم و نقد کارشناسان قرار می‌دهد. این گام می‌تواند به قدم بلند و مثبتی در جهت بهبود کیفیت حکمرانی و جلب اعتماد مردم بدل شود.
5- ضرورت ایجاد یک اتاق فکر و فرمان: هرگونه طرح اصلاحی ممکن است حاوی نقاط کور یا معایبی باشد که پیش از اجرای طرح قابل مشاهده یا پیش‌بینی نیستند. بنابراین لازم است مکانیسم اجرایی چابکی چیده شود که بتواند در صورت شناسایی نقاط کور یا برخورد با موانع اجرایی، بلافاصله وارد عمل شده و با توجه به اقتضائات مکانی و زمانی تصمیمات سریعی را اتخاذ کند.
اهمیت کیفیت اجرای هر طرحی در این زمینه به هیچ عنوان کمتر از کیفیت خود طرح نیست. بهترین طرح‌ها و ایده‌ها می‌توانند به سادگی به دلیل اجرای ضعیف به اهداف خود نرسند. بنابراین هر طرحی که توسط دولت برای اصلاح نظام یارانه‌ها انتخاب شود، نیازمند نظارت مستقیم و مستمر یک تیم کارشناسی و اجرایی قوی است، تیمی شامل کارشناسان اقتصادی، مالی، آی‌تی، جامعه‌شناسی و رسانه و یک یا دو مدیر اجرایی قوی.
تشکیل چنین تیمی به منظور راهبری و مدیریت چابک اجرای طرح ضروری به نظر می‌رسد. در این صورت می‌توان از موفقیت طرح پیشنهادی اطمینان یافت و در صورت عدم همراهی جامعه آن را قبل از آنکه دیر شود کنترل و مدیریت کرد، بدون آنکه این اقدام حمل بر شکست، عقب‌نشینی یا ناتوانی دولت تلقی شود.
