اصلاحات در گرو پذیرش هزینه‌های سیاسی | شیخ: مسئله دولت بزرگ و کوچک نیست، دولت توانمندتر است | اعتماد عمومی، زیرساخت اجرای سیاست‌ها هستند
به گزارش اقتصادنیوز، «ابراهیم شیخ» عضو هیأت‌علمی سازمان مدیریت صنعتی، در یادداشتی در روزنامه سازندگی نوشت:
ایران امروز با بحرانی چندلایه روبه‌روست که در آن اقتصاد، انرژی، اعتماد اجتماعی و کیفیت اداره امور عمومی یکدیگر را تضعیف می‌کنند. ریشه بسیاری از این ناکامی‌ها نیز نه صرفاً «کمبود منابع» بلکه ضعف چهار قابلیت بنیادین دولت است: عامل بودن؛ دولت خود را عامل تغییر بداند و مسئولیت آن را بپذیرد، ظرفیت حل مسئله؛ توان تشخیص، خلاقیت و طراحی راه‌حل، چابکی؛ رصد بهنگام محیط و تصمیم سریع و انضباط؛ سلسله‌مراتب وفادار و اجرای دقیق سیاست‌ها.
تجربه کشورهای مختلف نشان می‌دهد که این چهار قابلیت، زنجیرهای متوالی هستند، نه فهرستی موازی: بدون عامل بودن، ظرفیت حل مسئله به «مشاوره بی‌اثر» تبدیل می‌شود؛ بدون چابکی، راه‌حل‌ها کهنه می‌شوند و بدون انضباط، تصمیم‌ها اجرا نمی‌شوند. در این میان، حکمرانی خوب و حکمرانی شرکتی، سازوکارهای انتظام‌بخش این زنجیره‌اند.
از این منظر، مسئله اصلی این است که دولت تا چه اندازه می‌تواند مشکلات را تشخیص دهد، برای آنها راه‌حل طراحی کند، به‌موقع تصمیم بگیرد و تصمیم‌های خود را به نتیجه برساند. به بیان دیگر عبور از وضعیت دشوار کنونی بیش از آنکه به انتخاب میان دولت بزرگ و کوچک وابسته باشد به توانمندی دولت و کیفیت عملکرد آن بستگی دارد.
برای روشن‌تر شدن ابعاد این مسئله، می‌توان به شاخص‌هایی اشاره کرد که در متن تحلیلی مبنا آمده‌اند. بر اساس برآوردهای گزارش شده از بانک جهانی، نرخ فقر بر مبنای خط فقر کشورهای با درآمد متوسط بالا در سال ۲۶-۲۰۲۵ حدود ۳۵.۵درصد بوده و برای سال بعد ۳۸.۴درصد پیش‌بینی شده است؛
همچنین تورم سال ۲۷-۲۰۲۶ حدود ۷۴.۲درصد و انقباض تولید ناخالص داخلی حدود ۷.۸درصد برآورد شده است. در بخش انرژی نیز ناترازی برق در تابستان به ۲۰ تا ۲۵هزار مگاوات و ناترازی گاز به بیش از ۲۰۰میلیون مترمکعب در روز رسیده است. این ارقام، به‌تنهایی علت بحران را توضیح نمی‌دهند؛ بلکه نشانه‌هایی از فشارهای همزمان هستند که ضعف سازوکارهای تصمیم‌گیری و اجرا می‌تواند آنها را به بحرانی پایدار تبدیل کند.
دولت؛ از انتظار برای تغییر تا عاملیت توسعه
نخستین قابلیت مورد نیاز «عامل بودن» است؛ یعنی دولت خود را مسئول تغییر بداند و به جای انتظار برای تغییر شرایط برای آن برنامه‌ریزی کند. ماریانا مازوکاتو در نظریه دولت کارآفرین، نشان می‌دهد که دولت‌های موفق صرفاً به اصلاح شکست‌های بازار بسنده نمی‌کنند بلکه با سرمایه‌گذاری، پذیرش ریسک و ترسیم چشم‌انداز در شکل‌گیری بازارها و مسیر توسعه نقش دارند.
پیتر اوانز نیز با مفهوم «خودمختاری متصل» بر ضرورت پیوند دولت با جامعه همراه با حفظ استقلال تصمیم‌گیری، تأکید می‌کند. حاصل این دو نگاه آن است که دولت توانمند نه از جامعه جداست و نه در فشار گروه‌های ذی‌نفع حل می‌شود؛ بلکه با شناخت نیازها و حفظ قدرت تصمیم‌گیری، مسئولیت نتایج را می‌پذیرد. برای ایران چنین رویکردی به معنای کنار گذاشتن فرهنگ انتظار برای دستور و پذیرش مسئولیت پیامدهای تصمیم‌هاست.
این عاملیت در حوزه راهبردی نیز اهمیت دارد. تجربه نروژ در دوران جنگ سرد، برقراری توازن میان بازدارندگی دفاعی و اطمینان‌سازی نسبت به مسکو را دنبال می‌کرد؛ یعنی تقویت توان دفاعی با پرهیز از اقداماتی که نگرانی امنیتی طرف مقابل را بی‌جهت تشدید کند. درس این تجربه آن است که سیاستگذاری مؤثر تنها واکنش به تهدیدهای موجود نیست بلکه طراحی چارچوبی است که بتواند، چرخه تهدید متقابل را مدیریت کند. برای ایران نیز هر ابتکار راهبردی زمانی اثربخش‌تر خواهد بود که با ارزیابی پیامدها، سنجش واکنش طرفه‌ای مقابل و سازوکارهای متقابل و قابل ارزیابی همراه شود. دولتی که خود را عامل تغییر می‌داند باید بتواند درباره اولویت‌های توسعه تصمیم بگیرد، منابع محدود را به حوزه‌های پربازده اختصاص دهد و از پراکندگی سیاست‌ها جلوگیری کند.
در این مسیر، انتخاب مزیت‌های واقعی کشور اهمیت دارد. تجربه چین و کره جنوبی نشان می‌دهد که حرکت به سمت توسعه لزوماً از تقلید کامل از اقتصادهای پیشرفته یا تلاش برای خودکفایی در همه حوزه‌ها نمی‌گذرد؛ بلکه شناسایی مزیت‌های نسبی، جذب فناوری و حرکت تدریجی به سمت فعالیت‌های پیچیده‌تر، می‌تواند مسیر مؤثرتری باشد. ایران نیز باید ظرفیت‌هایی مانند ترانزیت، انرژی، بازار کشورهای همسایه و فرآوری مواد معدنی را بر‌اساس مزیت واقعی و امکان رقابت ارزیابی کند و منابع خود را به‌جای توزیع یکسان میان همه حوزه‌ها در مسیرهای اولویت‌دار متمرکز کند.
حل مسئله به‌جای نسخه‌برداری از الگوهای آماده
با این حال، اراده برای تغییر بدون توان حل مسئله کافی نیست. دومین قابلیت دولت، ظرفیت تشخیص، طراحی و آزمودن راه‌حل‌هاست. اندروز، پریچت و وولکاک در چارچوب «تطبیق تدریجی مبتنی بر مسئله» یا PDIA تأکید می‌کنند که اصلاحات در محیط‌های دارای ظرفیت نهادی محدود با نسخه‌برداری از الگوهای آماده و اجرای یک‌باره برنامه‌های جامع، اغلب به نتیجه نمی‌رسند. دولت باید مسئله را به اجزای کوچک‌تر تقسیم کند، راه‌حل‌های اولیه را بیازماید، بازخورد بگیرد و بر اساس شواهد، سیاست خود را اصلاح کند.
این رویکرد برای اقتصادی که همزمان با تورم، ناترازی انرژی، محدودیت منابع و کاهش قدرت خرید مواجه است، اهمیت ویژه‌ای دارد. برای مثال، سیاست صنعتی یا تخصیص یارانه انرژی نباید صرفاً بر اساس اهداف کلی و اعلام شده پیش برود؛ بلکه لازم است نتایج آن با شاخص‌هایی مانند بهره‌وری، صادرات، اشتغال پایدار و کاهش شدت انرژی سنجیده شود. حمایت دولتی زمانی می‌تواند به توسعه منجر شود که به عملکرد قابل اندازه‌گیری مشروط باشد. تجربه کره جنوبی در حمایت از بنگاه‌های بزرگ صنعتی نیز نشان می‌دهد که مسئله فقط میزان مداخله دولت نیست؛ مهم‌تر آن است که حمایت‌ها در برابر دستیابی به اهداف مشخص قرار گیرند و استمرار آنها به نتایج وابسته باشد.
چابکی دولت در برابر بروکراسی فرساینده
در کنار تشخیص درست، سومین قابلیت یعنی «چابکی» قرار دارد. دولت چابک باید بتواند تغییرات محیطی را به‌موقع رصد کند، تصمیم بگیرد و در صورت لزوم، مسیر خود را اصلاح کند. در شرایط پیچیده و پرتلاطم، تصمیمی که پس از طی مراحل طولانی اداری و سیاسی اتخاذ می‌شود، ممکن است هنگام اجرا دیگر با مسئله اصلی تناسب نداشته باشد. بنابراین سرعت تصمیم‌گیری در دولت توانمند به‌معنای شتاب‌زدگی نیست؛ بلکه به‌معنای کوتاه کردن مسیرهای غیرضروری، دسترسی به داده‌های معتبر، واگذاری اختیار متناسب و فراهم کردن امکان اصلاح تصمیم‌هاست.
تجربه همکاری‌های منطقه‌ای آسه‌آن نشان می‌دهد که ایجاد پیوندهای چندلایه در تجارت، انرژی و ترانزیت می‌تواند هزینه تقابل را افزایش دهد و ظرفیت سازگاری کشورها را بالا ببرد. در حوزه مالی نیز تنوع‌بخشی به کانال‌های پرداخت هرچند تحریم‌ها را از میان نمی‌برد و هزینه مبادله را کاهش نمی‌دهد، می‌تواند آسیب‌پذیری ناشی از اتکا به یک مسیر را محدود کند. درس مشترک این تجربه‌ها برای ایران آن است که تاب‌آوری واقعی از طریق ایجاد گزینه‌های جایگزین، تنوع‌بخشی به روابط و آمادگی برای واکنش به تغییرات حاصل می‌شود نه با اتکا به یک ابزار یا یک شریک.
در این چارچوب باید میان تاب‌آوری و کارآمدی تمایز گذاشت. حفظ تداوم فعالیت اقتصادی در برابر شوک‌ها، اگر با تورم بالا، افت قدرت خرید و انقباض اقتصادی همراه باشد به‌تنهایی نشانه موفقیت سیاست‌ها نیست؛ ممکن است صرفاً هزینه بحران را به آینده منتقل کند. بنابراین تاب‌آوری باید به شاخص‌های قابل سنجش ترجمه شود؛ از جمله تنوع کانال‌های پرداخت، میزان اتکای اقتصاد به مسیرهای جایگزین و پایداری تأمین کالاها و انرژی. معماری مالی موازی نیز فقط می‌تواند، آسیب‌پذیری ناشی از اتکا به یک کانال را کاهش دهد؛ نه تحریم‌ها را از میان می‌برد و نه لزوماً هزینه مبادله را حذف می‌کند. نتیجه به تعدد شرکای همکار و امکان فعال‌سازی واقعی مسیرهای جایگزین وابسته است.
انضباط اجرایی؛ حلقه مفقوده سیاستگذاری در ایران
اما عامل بودن، ظرفیت حل مسئله و چابکی، بدون قابلیت چهارم یعنی «انضباط اجرایی» به نتیجه نمی‌رسند. دولت ممکن است هدف درستی انتخاب کند، راه‌حل مناسبی طراحی کند و حتی به‌موقع تصمیم بگیرد؛ اما اگر دستگاه اجرایی نتواند آن را دقیق و مستمر اجرا کند، حاصل کار چیزی جز مجموعه‌ای از سیاست‌های اعلام شده، نخواهد بود. انضباط اجرایی به‌معنای وجود قواعد روشن، مسئولیت‌های مشخص، سلسله مراتب کارآمد و ارزیابی عملکرد است. این انضباط زمانی شکل می‌گیرد که حمایت‌ها به نتایج مشروط شوند، مدیران در برابر عملکرد خود پاسخگو باشند و قواعد برای فعالان اقتصادی قابل پیش‌بینی بمانند.
تجربه شیلی در اصلاحات مالی و تلاش برای ایجاد قواعد باثبات، اهمیت نظم اقتصادی و نهادی را نشان می‌دهد؛ هرچند هزینه‌های اجتماعی اولیه آن نیز یادآور ضرورت توجه همزمان به ثبات و جبران پیامدهای اصلاحات است. از این منظر، انضباط نباید با سختگیری اداری یا افزایش کنترل‌های بی‌حاصل اشتباه گرفته شود. اجرای دقیق یک سیاست نادرست، خود می‌تواند بحران را تشدید کند؛ بنابراین انضباط باید در کنار ظرفیت حل مسئله و امکان یادگیری از خطا قرار گیرد.
در این میان، ساختار اداری ایران با دو مانع جدی روبه‌روست: بروکراسی سیاسی شده و اصلاحات صوری. هنگامی که روابط سیاسی بر تخصص و شایسته‌سالاری تقدم پیدا می‌کند، هم توان کارشناسی دستگاه‌ها تضعیف می‌شود و هم مسئولیت‌پذیری مدیران کاهش می‌یابد. از سوی دیگر پذیرش رسمی الگوهای نوین مدیریت، بدون واگذاری اختیار واقعی و استقرار نظام پاسخگویی، تغییر بنیادینی در عملکرد دولت ایجاد نمی‌کند. اگر مدیران برای تصمیم‌گیری مستقل اختیار نداشته باشند و خطا به‌جای فرصتی برای یادگیری، نشانه ضعف تلقی شود، نه نوآوری شکل می‌گیرد و نه اصلاح سیاست‌ها امکان‌پذیر خواهد بود.
مشکل در اینجا فقط تمرکز اختیار نیست؛ فقدان سازوکار یادگیری از خطا نیز اهمیت دارد. اگر خطا همواره به ضعف فردی مدیر تعبیر شود، سازمان انگیزه‌ای برای آزمودن راه‌حل‌های تازه و آشکار کردن نتایج ناموفق نخواهد داشت. در مقابل، یادگیری نهادی مستلزم آن است که آزمون‌ها در مقیاس محدود و با شاخص‌های روشن انجام شوند، نتایج ثبت شوند و تصمیم‌ها بر پایه شواهد اصلاح شوند. این منطق با رویکرد تطبیق تدریجی مبتنی بر مسئله (PDIA) سازگار است: دولت به‌جای اجرای یک برنامه جامع و ثابت، مسئله را به اجزای کوچک‌تر تقسیم می‌کند و با بازخورد‌گیری مستمر، راه‌حل را متناسب با شرایط واقعی تغییر می‌دهد.
اعتماد عمومی؛ زیرساخت حکمرانی توانمند
با این حال این چهار قابلیت تنها درون دستگاه دولت ساخته نمی‌شوند؛ آنها به کیفیت رابطه دولت و جامعه نیز وابسته‌اند. سرمایه اجتماعی و اعتماد عمومی، زیرساخت اجرای سیاست‌ها هستند. تجربه آفریقای جنوبی در گذار سیاسی نشان می‌دهد که ایجاد نهادهای فراگیر و مشارکت دادن گروه‌های مختلف در فرآیند تصمیم‌گیری می‌تواند به مدیریت منازعه کمک کند. در مقابل، تداوم نابرابری اقتصادی نشان داد که مشارکت سیاسی، بدون توجه به شرایط اقتصادی و اجتماعی، برای حفظ اعتماد کافی نیست.
برای ایران نیز بازسازی اعتماد نمی‌تواند به اقدامات تبلیغاتی یا بسیج از بالا محدود بماند. شفافیت در تصمیم‌گیری، کاهش فساد، شنیده شدن مطالبات گروه‌های اجتماعی و منطقه‌ای و مشارکت دادن جامعه در فرآیند سیاستگذاری، بخشی از ظرفیت حکمرانی است. جامعه‌ای که به قواعد و تصمیم‌های عمومی اعتماد ندارد، همکاری لازم برای اجرای سیاست‌ها را به‌سختی فراهم می‌کند. در چنین شرایطی حتی بهترین سیاست‌ها نیز در مرحله اجرا شکست می‌خورند.
اعتماد اجتماعی همچنین با مشارکت سیاسی صرف به دست نمی‌آید. تجربه آفریقای جنوبی نشان می‌دهد که نهادهای فراگیر و مشارکت دادن گروه‌های اصلی در فرآیند گذار می‌تواند به مدیریت منازعه کمک کند؛ با این حال تداوم نابرابری اقتصادی یادآور می‌شود که مشارکت سیاسی بدون بهبود شرایط اجتماعی و اقتصادی شکننده می‌ماند. برای ایران، شنیده شدن مطالبات نسل‌ها، زنان، گروه‌های اجتماعی و مناطق مختلف باید بخشی از طراحی سیاست باشد نه اقدامی نمادین پس از اتخاذ تصمیم. ایجاد کانال‌های نهادی گفت‌وگو می‌تواند، اختلاف‌ها را از تقابل‌های تکرارشونده به فرآیندهایی قابل پیش‌بینی برای مذاکره و حل اختلاف منتقل کند.
در سطح نهادی، حکمرانی خوب و حکمرانی شرکتی می‌توانند این قابلیت‌ها را به سازوکارهای پایدار تبدیل کنند. حکمرانی خوب با تأکید بر شفافیت، پاسخگویی، حاکمیت قانون، اثربخشی دولت و کنترل فساد، امکان ارزیابی تصمیم‌ها و پیش‌بینی‌پذیری قواعد را فراهم می‌کند. حکمرانی شرکتی نیز به‌ویژه در شرکت‌های دولتی و شبه‌دولتی با الزام به افشای اطلاعات، حسابرسی مستقل، استقلال هیأت‌مدیره و پاسخگویی مدیران، می‌تواند پیوند میان اختیار و مسئولیت را تقویت کند.
اهمیت این موضوع در مقیاس شرکت‌های دولتی نیز چشمگیر است. بر اساس ارقام مطرح شده در متن مبنا بیش از ۳۸۰ شرکت دولتی در اقتصاد ایران فعال هستند و حدود ۷۰ درصد بودجه سالانه را به خود اختصاص می‌دهند؛ در همان ارزیابی، نمره شفافیت اطلاعات این شرکت‌ها ۲.۱۳ از ۵ و نمره کارایی اقتصادی ۲.۲۶ گزارش شده است. چنین وضعی نشان می‌دهد که اصلاح حکمرانی اقتصادی نمی‌تواند صرفاً به تغییر سیاست‌های کلان محدود بماند. افشای اطلاعات، حسابرسی مستقل، استقلال هیأت‌مدیره و پاسخگویی روشن مدیران باید به سازوکارهایی اجرایی تبدیل شوند تا تخصیص منابع عمومی با ارزیابی عملکرد و مسئولیت‌پذیری همراه شود. بدون چنین سازوکارهایی، منابع عمومی ممکن است تخصیص یابند بی‌آنکه نتایج متناسبی در بهره‌وری و رفاه ایجاد شود.
اصلاحات در گرو پذیرش هزینه‌های سیاسی
بنابراین پرسش اصلی برای ایران این نیست که از میان تجربه‌های چین در پیوند دادن اصلاحات تدریجی با توسعه اقتصادی، کره جنوبی در حمایت مشروط از صنایع، شیلی در انضباط اجرایی، کشورهای آسه‌آن در انعطاف‌پذیری و آفریقای جنوبی در توجه به اعتماد اجتماعی و حکمرانی فراگیر کدام الگو را به‌طور کامل انتخاب کند. مسئله، ترکیب سنجیده این تجربه‌ها و تعیین توالی اصلاحات است. نخست باید دولت مسئولیت نتایج را بپذیرد و اختیار را با پاسخگویی همراه کند؛ سپس ظرفیت تشخیص و آزمون راه‌حل‌ها را تقویت کند؛ تصمیم‌گیری را با داده‌های بهنگام و امکان اصلاح چابک سازد؛ و درنهایت با قواعد روشن و نظارت مؤثر، اجرای سیاست‌ها را به نتایج قابل سنجش پیوند بزند. بازسازی اعتماد عمومی نیز باید در تمام این مراحل حضور داشته باشد نه آنکه به موضوعی فرعی یا مؤخر تبدیل شود.
ایران نه صرفاً به دولتی بزرگ‌تر نیاز دارد و نه لزوماً به دولتی کوچک‌تر؛ آنچه اهمیت دارد، دولتی توانمندتر است که منابع را بدون پاسخگویی تخصیص ندهد، حمایت را بدون ارزیابی عملکرد ادامه ندهد و در برابر شوک‌ها منفعل نماند. عبور از وضعیت دشوار کنونی، پیش از هر چیز، به ساختن زنجیرهای از عامل بودن، ظرفیت حل مسئله، چابکی و انضباط وابسته است. حکمرانی خوب و حکمرانی شرکتی می‌توانند این زنجیره را تقویت کنند اما تحقق آن مستلزم پذیرش هزینه‌های سیاسی شفافیت، پاسخگویی و اصلاحات واقعی است. نظریه جهت می‌دهد؛ اما این انتخاب سیاسی برای پذیرش هزینه‌های عامل بودن، شفافیت، پاسخگویی و مشروط‌سازی حمایت است که تعیین می‌کند، ایران از این وضعیت دشوار عبور می‌کند یا در آن گرفتار می‌ماند.
