انتقاد معاون قوانین مجلس از مراجع موازی قانون‌گذاری/ شورای عالی هماهنگی اقتصادی برای ایجاد هماهنگی بین قوا باشد نه قانون‌گذاری
به گزارش اقتصادنیوز، لیلا شریف در روزنامه همشهری نوشت: حاصل فرایند قانون‌گذاری 113ساله ایران به تصویب 11هزار قانون ختم شده است. همواره این حجم بالای قوانین انگشت اتهام را به سوی نهادهای قانون‌گذار نشانه می‌رود تا جایی که برخی از توصیف کارخانه قانون‌سازی، برای نشان‌دادن وخامت حال قوانین کشور استفاده می‌کنند.
اما در کنار افرادی که تورم قانونی را ریشه اصلی مشکلات این حوزه معرفی می‌کنند، افرادی همچون حسین میرمحمدصادقی از تورم مقررات و تعدد مراجع قانون‌گذاری سخن می‌گویند.
حسین میرمحمدصادقی که در قامت یک حقوق‌دان سمت‌های اجرایی همچون سخنگوی قوه قضاییه و معاون حقوقی مرکز تحقیقات استراتژیک مجمع تشخیص مصلحت نظام را برعهده داشت، از سال 97 نیز به‌عنوان معاون قوانین مجلس منصوب شده است.
از نظر میرمحمدصادقی تعدد مراجع قانون‌گذار و بالاتر از آن تعدد مقررات برای قوانین کشور مشکل ایجاد کرده است. هنگام بررسی نهادهای متعدد قانون‌گذاری، میرمحمدصادقی با تأکید خاصی از فعالیت شورای‌عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام انتقاد می‌کند و می‌گوید: «اگر مجمع تشخیص مصلحت نظام و اعضای هیأت عالی نظارت بخواهند به شکل مستقل و در کنار شورای نگهبان انجام وظیفه کنند، اقدامی خلاف قانون اساسی و در واقع ایجاد شورای نگهبان دوم است.»
البته معاون قوانین مجلس، گریزی هم به فعالیت‌ها و قانون‌گذاری‌های شورای‌عالی هماهنگی اقتصادی زد و سربسته اعلام کرد: «هر فعالیتی که موجب شود تا قانون‌گذاری از مجرای اصلی‌اش یعنی مجلس دور شود، خلاف است و باید متوقف شود.» و درصورتی فعالیت این شورا را قابل نقد دانست که تصمیمات‌شان جنبه قانونی داشته باشد.
* همواره سیستم قانون‌گذاری ایران، با بحث تورم قانونی، مورد نقد قرار می‌گیرد و بسیاری از تعبیر کارخانه قانون‌سازی برای نشان‌دادن ناکارآمدی سیستم قانون‌گذاری استفاده می‌کنند. با توجه به جایگاه‌تان در معاونت قوانین مجلس، شما این نقد را تا چه اندازه نزدیک به واقعیت می‌دانید؟
از نظر من مسئله تورم قوانین وجود دارد اما مشکل اصلی ما تورم قوانین نیست بلکه تورم مقررات (اعم از آیین‌نامه‌ها، ضوابط و دستورالعمل‌ها) برای ما مسئله‌ساز هستند. ما قوانین زیادی در هر حوزه خاص نداریم اما با 2 مشکل در مورد قوانین روبه‌رو هستیم؛ اول اینکه گاهی مراحل تنقیحی این قوانین به درستی صورت نگرفته است؛ یعنی ممکن است احکام مختلفی در مورد موضوعات متنوع، در قوانین مختلف مطرح شده باشد که به‌طور طبیعی بخشی از قوانین باید تنقیح یا به قوانین جامع تبدیل شوند. مسئله دوم هم مرتبط به تورم مقررات است؛ یعنی نهادهای مقررات‌گذار آن‌قدر زیاد هستند که گاهی این مقررات زیاد برای افراد ازجمله در حوزه کسب و کار مشکل ایجاد می‌کنند.
در واقع تعدد مراجع قانون‌گذار و بالاتر از آن تعدد مقررات برای قوانین کشور مشکل ایجاد کرده است، ناگفته نماند که هم‌اکنون نسبت مراجع قانون‌گذاری و مقررات‌گذار برابر هم مشخص نیست و در هرم قانون‌گذاری تعیین نشده است که مثلا قوانین و مقررات کدام نهاد بر نهاد دیگر اولویت دارد.
* شما به بحث نهادهای متعدد قانون‌گذاری اشاره کردید. بارها شاهد بوده‌ایم که آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های ایجاد شده از سوی نهادهای مقررات‌گذار مختلف، به موازی‌کاری ختم و حتی گاهی موجب به حاشیه‌راندن قوانین موجود شده‌اند. این معضل چطور قابل حل است؟
در گام اول باید مراجع و نهادهای قانون‌گذار کاملا محدود شوند و در محدوده قوانین، مسائل را تصویب کنند. در گام بعدی مرجعی پیش‌بینی شود تا در مواقعی که مقررات خلاف قانون اساسی یا قانون عادی هستند، اعلام کند. اینگونه می‌توان جلوی مصوب‌شدن آن مقررات خلاف قانون را گرفت.
بنابراین از یک سو باید تعداد این نهادهای مقررات‌گذار کم شود و از سوی دیگر مرجعی وجود داشته باشد تا اطمینان حاصل کند که نهادهای مقررات‌گذار دست به تصویب مقررات مغایر با قوانین نمی‌زنند و اگر چنین کردند مرجعی برای اعلام بطلان آن مقررات وجود داشته باشد.
* برای اجرایی شدن این ایده چه تلاشی شده است؟
هم‌اکنون با توجه به اینکه در سیاست‌های کلی رهبری نیز اشاره‌ای به این موضوع شده است، ما پیش‌بینی‌هایی را درنظر گرفته‌ایم. به‌عنوان مثال خوب است هیأت تطبیق مقررات با قوانین ایجاد شود تا اگر مقررات خلاف قانون عادی هستند اعلام شود و اگر خلاف قانون اساسی است، شورای نگهبان این نقش را برای خودش قائل باشد که علاوه بر قوانین، در مورد خلاف شرع‌بودن مقررات هم اظهارنظر کند. هم‌اکنون طبق اصل 38قانون اساسی، رئیس مجلس وظیفه اعلام مصوبات دولت که خلاف قانون اساسی هستند را دارد و تکلیف مصوبات سایر مراجع از لحاظ مغایرت یا قانون عادی و تکلیف مغایرت مصوبات دولت با قانون اساسی مشخص نیست.
* در رابطه با تسهیل روند کسب و کار، چه فعالیت‌های در این حوزه انجام شده است؟
در کمیسیون حمایت از تولید ملی تلاش شده است تا قوانین مزاحم شناسایی و تکلیفشان مشخص شود یا در مورد قوانین حوزه کسب و کار تنقیح این قوانین را در اولویت قرار دادیم. هم‌اکنون قوانین حوزه صنعت و تجارت تنقیح و به کمیسیون مربوطه ارائه شده است. قوانین دیگری که به نوعی به بازار کسب و کار مربوط هستند مانند بازارهای مالی نیز برای ارسال به صحن مجلس در حال آماده‌شدن هستند.
* در سال‌های اخیر پیرامون مراجع متعدد قانون‌گذاری بحث‌های مختلفی مطرح شده است، این تنوع نهادهای قانون‌گذاری جدا از بحث انباشت مقررات چه حاشیه‌هایی را برای قانون ایجاد می‌کند؟
هم‌اکنون یکسری قوانین را مجمع تشخیص مصلحت نظام ایجاد می‌کند. از سوی دیگر یکسری آرای وحدت رویه دیوان عالی کشور یا هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، در حکم قانون هستند، حتی مصوبات برخی نهادها مانند شورای‌عالی انقلاب فرهنگی یا شورای‌عالی فضای مجازی در جایگاه قانون قرار می‌گیرد. گاهی هم قانون پس از تصویب به‌دلیل شکایت یک قوه در هیأت حل اختلاف قوا مطرح می‌شود و ممکن است این هیأت، نظری خلاف قانون مصوب مطرح کند؛ چنان که چند ماه پیش در مورد لزوم ارائه گزارش سالانه از سوی وزرا و رئیس‌جمهور پیش آمد.
از نظر من این موارد، مشکلات اساسی در قانون‌گذاری هستند. اگر بحث مقررات را هم کنار بگذاریم، در رابطه با قانون باید به این موضوع که مجلس به‌عنوان مرجع اصلی قانون‌گذاری است، کاملا به رسمیت شناخته شود و نهادهای دیگر صلاحیت‌شان، تنها در موارد استثنایی باشد.
* بنابراین می‌توان گفت که محدود‌کردن نهادهای متعدد قانون‌گذاری می‌تواند راه نجاتی برای قانون باشد؟
بله، همینطور است. مجلس تنها نهاد قانون‌گذار است و اینکه نهادهای دیگر هم دست به قانون‌گذاری زده‌اند، حتما کار را برای افراد تابع قانون سخت خواهد کرد. به‌نظر من اگر شورای نگهبان ملاک بهتری در اعلام مغایرت مصوبات مجلس با شرع می‌داشت و عنصر زمان و مکان را در اجتهاد خود مدنظر قرار می‌داد، اصلا نیاز چندانی به‌وجود مجمع تشخیص مصلحت نظام با پیامدهای بعدی که ایجاد شد، نداشتیم. چنان که در سال‌های اولیه پس از پیروزی انقلاب چنین چیزی وجود نداشت.
* یکی از موارد مرتبط با مراجع متعدد قانون‌گذاری مربوط به هیأت عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام است. به‌عنوان مثال لایحه پالرمو از سد شورای نگهبان عبور کرد و این شورا ایرادی به اصلاحیه آن نگرفت، اما هیأت عالی نظارت به این لایحه ایراد گرفت و سرانجام شورای نگهبان این ایرادها را به مجلس ارجاع داد و همین موضوع به محل اختلافی تبدیل شد. با توجه به نقدی که شما بر مراجع متعدد قانون‌گذاری وارد کردید، آیا این هیأت می‌تواند در قامت یک قانون‌گذار وارد میدان شود و نقش شورای نگهبان دوم را ایفا کند؟
زمانی که هیأت عالی نظارت یا مجمع تشخیص مصلحت نظام، نقد یا ایرادی وارد می‌کند، این نقدها باید از جانب شورای نگهبان مورد پذیرش قرار بگیرد. به‌عبارت دیگر اگر مجمع تشخیص مصلحت نظام مطالبی را مطرح می‌کند و شورای نگهبان این مطالب را در قالب ایراد به مصوبه‌ای به‌دلیل مخالفت با سیاست‌های کلی نظام در چارچوب قانون اساسی بپذیرد، شورای نگهبان می‌تواند این ایرادها را در قالب ایراد خود به مصوبه و در محدوده زمانی مشخص‌شده، قبول و اعلام کند. جایگاه هیأت عالی نظارت و مجمع قابل‌قبول است اما اینکه مجمع تشخیص مصلحت نظام و اعضای هیأت عالی نظارت بخواهند به شکل مستقل و در کنار شورای نگهبان انجام وظیفه کنند، اقدامی خلاف قانون اساسی و در واقع ایجاد شورای نگهبان دوم است.
* بنابراین روندی که هم‌اکنون طی شده است، خلاف قانون اساسی است؟
در بعضی از موارد اینچنین است.
* در کنار هیأت عالی نظارت مجمع تشخیص، نقدهایی هم به فعالیت‌های شورای‌عالی هماهنگی اقتصادی وارد شده است و برخی از نمایندگان مجلس معتقدند که این شورا وارد کار قانون‌گذاری شده است. نظر شما چیست؟ آیا این شورا در جایگاه یک شورای‌عالی می‌تواند در حوزه مسائل اقتصادی قانون‌گذاری کند؟
من معتقدم هر فعالیتی که موجب شود قانون‌گذاری از مجرای اصلی‌اش یعنی مجلس دور شود، خلاف است و باید متوقف شود.
* بنابراین این نقد را قبول دارید؟
اگر تصمیماتی گرفته شود که جنبه قانونی داشته باشد، بله ولی اگر صرفا ایجاد هماهنگی بین سه قوه باشد، خیر!
* یکی از بحث‌هایی که در روند قانون‌گذاری موجب بروز اختلاف‌نظرهای متعدد میان مجلس و شورای نگهبان شده، ابهام در تعریف مغایر شرع‌بودن قوانین است،؛ چرا این موضوع همچنان با ابهام روبه‌روست؟
در قانون اساسی آمده که قوانین نباید خلاف شرع باشند اما مسئله این است که شرع برخلاف قانونی اساسی، یک مجموعه مدون و مشخصی نیست. ملاک‌های مختلفی را می‌توان مبنا قرار داد و مصوبه‌ای را خلاف شرع دانست. سؤال این است که آیا نظرات مشهور فقها، رهبری یا امام و اکثریت فقهای شورای نگهبان ملاک است یا اینکه خلاف مسلمات شرعی‌نبودن باید مبنا قرار بگیرد؟ هر کدام از این موارد آثار و نتایجی دارد اما تکلیفشان مشخص نشده است. گاهی شورای نگهبان مصوبه‌ای را خلاف شرع معرفی کرده است اما بعد از چند سال نظرشان عوض شده و آن مصوبه را خلاف شرع نمی‌دانند. تمام این اتفاقات برای این است که ملاک خلاف شرع‌بودن مشخص نیست.
از نظر من وضع‌کنندگان قانون اساسی نظرشان این نبوده که کشور براساس فتوای چند نفر فقیه شورای نگهبان اداره شود و اگر مصوبه‌ای با فتوای این فقها مغایرت دارد - هر چند فقهای دیگر این را خلاف شرع نمی‌دانند- بتوانند اعلام کنند که آن مصوبه خلاف شرع است. تعیین تکلیف این موضوع خیلی جای بحث دارد و باید مشخص کنیم که منظور از خلاف شرع چیست. به‌نظر من نمی‌توان چیزی را که چند نفر فقیه شورای نگهبان خلاف شرع می‌دانند ولی فقهای بسیاری در طول تاریخ بر آن اساس فتوا داده‌اند به صرف مغایرت با نظر فقهی چند فقیه شورای نگهبان خلاف شرع اعلام کرد.
* فکر می‌کنید روزی برسد که شورای نگهبان برای رفع این ابهام قدم بردارد یا نیازی احساس نمی‌کند؟
این سؤال را باید از اعضای شورای نگهبان پرسید ولی بالاخره اگر بحث ملاک خلاف شرع مقداری روشن و شفاف شود، می‌بینیم که بسیاری از موارد نیازمند ارجاع به مجمع تشخیص مصلحت نیست و می‌توان در همان شورای نگهبان تکلیف را مشخص کرد.
* به‌نظر شما قانون‌گذاری هم در کشور ما، با مسائل سیاسی درگیر شده است؟
یکی از سیاست‌های ابلاغی رهبری این است که در قانون‌گذاری تلاش شود که اولویت‌های واقعی کشور مدنظر قرار بگیرد اما ممکن است یکسری ملاحظات سیاسی در قانون‌گذاری و حتی اولویت‌های آن درنظر گرفته شود. نمی‌توان در این رابطه قاطعانه صحبت کرد اما ممکن است که دولت و نمایندگان هنگام تدوین طرح یا لایحه ملاحظات سیاسی را درنظر بگیرند که این ملاحظات باید جای خود را به ملاحظات راجع به نیازهای واقعی و اولویت‌دار مردم بدهد.
