داستان دو صندوق، دو سرنوشت متفاوت؛ از صندوق نفت نروژ تا صندوق توسعه ملی ایران | راز موفقیت نروژ در مدیریت نفت | نروژ نفت را سرمایه کرد، ایران هزینه!

به گزارش اقتصادنیوز، وجود منابع طبیعی زیرزمینی، مانند نفت و گاز، به‌خودی‌خود به معنای ثروت و رفاه برای یک ملت نیست. اگر چنین بود، باید کشورهایی مانند ونزوئلا، نیجریه یا عراق از مرفه ترین جوامع جهان می‌بودند.

نفت زمانی رفاه می‌سازد که با سرمایه‌گذاری اقتصادی، با منطق بازاری و از همه مهم‌تر با نهادهای کارآمد، به ارزش افزوده تبدیل شود. ناتوانی بسیاری از جوامع در تبدیل این منابع به ثروت پایدار، مفهومی را به وجود آورده که به «نفرین منابع» معروف است؛ پدیده‌ای که در آن دارندگی منابع طبیعی به جای رشد اقتصادی، به فساد، ناکارآمدی و تضعیف سایر بخش‌های تولیدی می‌انجامد.

نفرین منابع و بیماری هلندی

زمانی که کشوری ارز خارجی حاصل از فروش نفت را به‌صورت مستقیم وارد اقتصاد داخلی خود می‌کند، ارزش پول ملی به‌طور کاذب بالا می‌رود. این اتفاق سبب می‌شود واردات کالاهای خارجی ارزان‌تر شده و تولیدکنندگان داخلی توان رقابت خود را از دست بدهند. در نتیجه، کشاورزی و صنعتِ غیرنفتی تضعیف می‌شوند و اقتصاد به یک بیمار مصرف‌کننده و وابسته به تک‌محصول نفت تبدیل می‌گردد. از سوی دیگر، روانه شدن پول نفت به خزانه دولت‌ها، انگیزه آنان را برای اتکا به مالیات مردم و در نتیجه پاسخگویی دموکراتیک از بین می‌برد. دولت‌ها به توزیع‌کنندگان رانت نفتی و خریداران رضایت کوتاه‌مدت مردم بدل می‌شوند.

ما دهه‌هاست که به علت تزریق مستقیم درآمدهای نفتی به بودجه جاری کشور، زیان‌های ساختاری بیماری هلندی و نفرین منابع را تجربه می‌کنیم. هزینه کرد مستقیم دلارهای نفتی برای واردات (چه واردات دولت و چه تخصیص ارز ارزان به تاجران واردکننده)، جبران کسری بودجه، پرداخت یارانه‌های غیرهدفمند و نگهداری بنگاه‌های زیان‌ده دولتی، نه تنها به ثروت‌آفرینی پایدار نینجامیده، بلکه تورم‌های مزمن، تضعیف بخش خصوصی و رانت‌جویی را در اقتصاد نهادینه کرده است. در واقع، درآمدهای نفتی در ایران به جای آنکه سرمایه‌ای برای نسل‌های آینده و زیرساختی برای تولید باشد، صرف هزینه‌های روزمره دولت‌ها شده و با هر نوسان در قیمت جهانی نفت، تمام ساختار اقتصادی کشور دستخوش بحران گردیده است.

تجربه نروژ

در نقطه مقابل رویکرد دولت‌ها در ایران به نفت، کشوری مانند نروژ قرار دارد؛ سرزمینی سردسیر که در اواخر دهه ۱۹۶۰ میلادی ذخایر عظیم نفتی را در دریای شمال کشف کرد اما مسیر متفاوتی را پیمود. نروژ توانست خود را از مهلکه بیماری هلندی و نفرین منابع نجات دهد. راز موفقیت نروژ در نحوه مواجهه با این ثروت بادآورده بود. نروژی‌ها رانت نفتی را نه به عنوان «درآمد جاری» برای خرج کردن، بلکه به عنوان «سرمایه بین‌نسلی» تعریف کردند.

در این میان، نقش یک زمین‌شناس برجسته عراقی‌تبار به نام فاروق القاسم خیره‌کننده است. القاسم که به دلایل خانوادگی به نروژ مهاجرت کرده بود، با تحلیل دقیق داده‌های زمین‌شناسی، نروژی‌ها را متقاعد کرد که ذخایر نفتی ارزشمندی در اختیار دارند و شالوده نهادی نفت این کشور را طراحی کرد. او الگویی را پیشنهاد داد که در آن نه مصادره و دولتی‌سازی رخ می‌داد و نه واگذاری بی‌قیدوشرط به شرکت‌های بین‌المللی. نروژ ساختاری شفاف، قانون‌مند و مبتنی بر حقوق مالکیت ایجاد کرد که سرمایه‌گذاران خارجی را جذب نمود، اما هم‌زمان سود حاصل از استخراج را مجزا از بدنه اقتصاد داخلی نگه داشت.

راهکار کلیدی نروژ برای مهار بیماری هلندی، تأسیس «صندوق ثروت ملی» (که امروزه به صندوق نفت معروف است) بود. نروژی‌ها تصمیم گرفتند دلارهای نفتی حاصل از مالیات بر شرکت‌های نفتی را وارد چرخه اقتصادی و بازار داخلی خود نکنند. در عوض، این منابع عظیم به خارج از کشور هدایت و در سبدی متکثر از سهام شرکت‌های معتبر جهانی، اوراق قرضه و املاک بین‌المللی سرمایه‌گذاری شد. امروزه این صندوق مالک بیش از یک درصد از کل سهام شرکت‌های بورسی جهان است. با خارج کردن ثروت نفتی از چرخه داخلی، ارزش کرون نروژ به‌طور کاذب دستخوش تغییر نشد، صنایع داخلی از پا نیفتادند و دولت نیز نتوانست منابع نفتی را صرف بذل‌وبخشش‌های سیاسی کند.

ارزش صندوق نفت نروژ - از 1996 تا 2025 - واحد: میلیارد دلار

نکته مهم در مورد نروژ این است که صندوق ثروت ملی این کشور مصداق «سرمایه‌داری دولتی» نیست. این صندوق با مداخله در بازار یا انتخاب دستوری شرکت‌های برنده ثروت تولید نمی‌کند، بلکه ثروت حاصله، نتیجه کارآفرینی، نوآوری و فعالیت میلیون‌ها نیروی کار و ارتقای بهر‌ه‌وری در بازارهای آزاد جهان است که صندوق نروژ تنها بخشی از سود آن را کسب می‌کند.

مقایسه الگوی نروژ با تجربه کشورهایی مثل ایران، یک حقیقت مهم در اقتصاد سیاسی را آشکار می‌سازد: ثروت جوامع حاصل منابع طبیعی زیرزمینی نیست، بلکه حاصل نهادها، قوانین، انضباط مالی و تدبیری است که روی زمین اجرا می‌شود. نروژ نه‌تنها ثروت نفتی خود را مصرف نکرد، بلکه آن را به سرمایه‌ای مولد و دائمی برای تمام نسل‌های خود تبدیل ساخت؛ درس بزرگی که نشان می‌دهد چگونه مدیریت عقلانی و دوراندیشانه می‌تواند منابع طبیعی را به پله‌ای برای رشد اقتصاد و رفاه پایدار بدل کند.

حساب ذخیره ارزی

موفقیت صندوق نفت نروژ به الگویی برای دیگر کشورها تبدیل شد. اما در ایران، به الزامات و ظرایف الگوی نروژی توجه نشد. حساب ذخیره ارزی ایران در قالب ماده ۶۰ قانون برنامه سوم توسعه کشوردر سال ۱۳۷۹ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید، بعدها و در قانون برنامه پنجم توسعه به «صندوق توسعه ملی» تغییر نام داد و مقرر شد ۲۰ درصد از درآمدهای نفتی قبل از هر هزینه‌ای به این صندوق واریز شود. 

تفاوت صندوق توسعه ملی ایران و صندوق نفت نروژ 

تفاوت نخست صندوق نفت نروژ با صندوق توسعه ملی ایران در استراتژی سرمایه‌گذاری نهفته است. نروژ بر اساس قانون، ۱۰۰ درصد منابع صندوق خود را در بازارهای مالی بین‌المللی (سهام، اوراق قرضه و املاک خارجی) سرمایه‌گذاری می‌کند. این استراتژی دو هدف را محقق کرده است: نخست، جلوگیری از ورود دلارهای نفتی به اقتصاد نروژ که مانع بروز بیماری هلندی و تورم است؛ دوم، بهره‌مندی از رشد اقتصادی و سودآوری برترین شرکت‌های جهان. در مقابل، صندوق توسعه ملی ایران بخش اعظم منابع خود را صرف پروژه‌های دولتی، تسهیلات و نیازهای داخل کشور کرده است. ورود مستقیم منابع ارزی حاصل از نفت به بودجه و اقتصاد داخلی ایران، نه تنها ارز ملی را دستخوش نوسان کرد، بلکه موجبات تورم و رانت‌جویی در توزیع اعتبارات را فراهم ساخت.

تفاوت دوم به میزان استقلال نهادی و انضباط مالی مربوط می‌شود. صندوق نروژ دارای چارچوب قانونی بسیار دقیق و شفاف است؛ مدیریت اجرایی آن بر عهده واحد مدیریت سرمایه‌گذاری بانک مرکزی نروژ است و مجلس این کشور (استورتینگه) خط‌مشی‌های کلی آن را تعیین می‌کند. مهم‌ترین قانون حاکم بر این صندوق، «قانون برداشت مالی» است که بر اساس آن دولت تنها مجاز است سالانه حداکثر ۳ درصد از بازدهی واقعی صندوق (و نه اصل سرمایه) را صرف هزینه‌های عمومی کند. اما در ایران، اگرچه صندوق توسعه ملی با هدف اصلاح ناکارآمدی‌های حساب ذخیره ارزی و به عنوان نهادی مستقل تعریف شد، در عمل به دلیل تسلط دولت بر هیئت امنا و تکالیف بودجه‌ای سالانه، بارها دستخوش برداشت‌های غیربودجه‌ای، اعطای تسهیلات به بنگاه‌های زیان‌ده دولتی و جبران کسری بودجه شد.

تفاوت سوم در شفافیت، نظارت عمومی و نحوه حکمرانی است. صندوق ثروت ملی نروژ شفاف‌ترین نهاد مالی جهان به شمار می‌رود که تمام دارایی‌ها، میزان سهام در هر شرکت و بازدهی روزانه آن به صورت شفاف در دسترس عموم مردم قرار دارد. این میزان از شفافیت امکان هرگونه فساد یا سوءاستفاده سیاسی را سلب می‌کند. در مقابل، عملکرد حساب ذخیره ارزی و صندوق توسعه ملی در ایران همواره با مطالبات معوق فراوان (عدم بازپرداخت تسهیلات توسط دریافت‌کنندگان دولتی و خصوصی)، تعاریف متغیر از اولویت‌های سرمایه‌گذاری و همچنین عدم شفافیت همراه بوده است. تا جایی که، در سال 1387 ، رئیس جمهور وقت، محمود احمدی‌نژاد، موجودی صندوق را محرمانه اعلام کرد، لایحه‌ای برای تخصیص منابع صندوق به صندوقی به نام مهررضا برای وام ازدواج ارائه کرد، و حتی برای وارد کردن میوه شب عید از منابع صندوق استفاده کرد. این شیوه هزینه‌کرد منابع صندوق با اعتراض مجلس همسوی هفتم مواجه شد، نمایندگان صندوق ارزی در دوره احمدی‌نژاد را صندوق نذری نامیدند و احمد توکلی، نمایند اصولگرای مجلس، در پایان دوره ریاست جمهوری محمد احمدی‌نژاد اعلام کرد که از 176 میلیارد دلار موجودی صندوق، 161 میلیارد دلار خرج شده است. در سال 1392، حسن روحانی، رئیس جمهور جدید، اعلام کرد که صندوق ذخیره ارزی تقریبا خالی است.

وضعیت فعلی صندوق توسعه ملی

مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی که فروردین‌ ۱۴۰۴ منتشر کرد، اعلام کرد که بر اساس گزارش عملکرد صندوق توسعه ملی، تا پایان دی‌ماه سال ۱۴۰۲، ۶۵ درصد از مصارف صندوق توسعه ملی که ۸۵.۱ میلیارد دلار است، به برداشت دولت‌ها اختصاص یافته و در بهترین حالت حدود ۳۶.۵ میلیارد دلار یعنی کمتر از ۳۰ درصد منابع به مصارف مربوط به اهداف صندوق اختصاص یافته است. 

سود موجودی حساب‌های ارزی صندوق نزد بانک مرکزی حدود ۵میلیارد دلار و سود سایر فعالیت‌های صندوق که شامل ارائه تسهیلات و سپرده‌ها است حدود ۳میلیارد دلار بوده است. یکی از دلایل ناچیز بودن سود فعالیت‌های صندوق آن است که مقصد ۶۸درصد تسهیلات ارزی حوزه انرژی بوده که بخش عمده معوقات ارزی صندوق نیز مربوط به همین حوزه بوده است.

مطابق این گزارش، از زمان راه‌اندازی صندوق توسعه ملی در سال 1389 تا دی ماه 1402 حدود ۸۲ درصد از درآمدهای صندوق مصرف شده و ۸۸ درصد وام‌های ارائه شده نیز سهم دولت و نهادهای عمومی بوده است. 

این گزارش نشان می‌دهد که مطالبات سررسیدشده صندوق توسعه ملی 26میلیارد دلار است که 69درصد آن مطالبات معوق بوده که همچنان وصول این معوقات در هاله‌ای از ابهام است. 14.2میلیارد دلار از 17.6میلیارد دلار معوقات ارزی مربوط به طرح‌های نفتی با تضمین شرکت ملی نفت است. همچنین می‌توان گفت که ۷۶درصد مطالبات نهادهای عمومی غیردولتی معوق‌ شده، اما این رقم برای بخش خصوصی ۴۷درصد است. سود کل سرمایه‌گذاری‌های صندوق ۳میلیارد دلار بوده که 2.7میلیارد دلار از سپرده‌گذاری ارزی و تنها ۳۰۰میلیون دلار از تسهیلات عاملیت ارزی حاصل شده است. از 30.5میلیارد دلار تسهیلات ارزی، کمتر از یک‌درصد سود محقق شده است.

ضرورت تغییر نقش صندوق توسعه ملی

حساب ذخیره ارزی و صندوق توسعه ملی در ایران، اساساً با هدف سامان‌دهی و مدیریت نوسانات درآمدهای نفتی، کاهش وابستگی بودجه جاری به نفت و تبدیل این دارایی‌های پایان‌پذیر به سرمایه‌های زاینده و بین‌نسلی شکل گرفتند؛ اما مقایسه ساختار حاکمیتی، قوانین بازدارنده و نحوه عملکرد واقعی آن‌ها با صندوق ثروت ملی نروژ، تفاوت‌ دو رویکرد در مدیریت ثروت‌های ملی را نشان می‌دهد. الگوی نروژی بر پایه استقلال کامل مدیریتی، شفافیت مطلق، سرمایه‌گذاری بین‌المللی در بازارهای جهانی برای پوشش ریسک اقتصادی کشور و عدم استفاده مستقیم دولت‌ها از اصل سرمایه بنا شده، اما صندوق‌ توسعه در یاران عمدتاً به منبع تامین کسری بودجه دولت‌ها، اعطای تسهیلات ریالی/ارزی به پروژه‌های داخلی و جبران تعهدات سنواتی دولت تبدیل شده‌اند. از این رو، برای بهبود وضعیت صندوق توسعه ملی به تغییر بنیادی در سیاست‌گذاری و شیوه سرمایه‌گذاری آن نیاز است؛ این صندوق باید از نقش یک بانک اعتباردهنده داخلی و قلک دولت خارج شود و با اصلاح قوانین، به سمت سرمایه‌گذاری مولد در بازارهای خارج از کشور، حفظ استقلال کامل از بودجه عمومی، و تنوع‌بخشی به سبد دارایی‌ها حرکت کند تا ارزش دارایی‌های کشور در برابر تورم حفظ شده و به معنای واقعی کلمه به یک سرمایه زاینده بین‌نسلی تبدیل شود.