تمدید صرف برنامه‌های توسعه چه آسیب‌هایی دارد؟
این باور (نه چندان صحیح) در بین تصمیم‌گیران (قوای مقننه و مجریه) به‌وجود آمده است که در صورت نداشتن قانون برنامه در هر سال، امکان تنظیم و تصویب بودجه سالیانه هم وجود ندارد. از این رو تلاش بسیاری صورت می‌گیرد تا برنامه پنجم توسعه برای سال ۱۳۹۵ هم تمدید و تکرار شود، که در ادبیات برنامه ریزی اصولاً این اقدام غیرمنطقی و غیرحرفه‌ای است.
ضرورت داشتن برنامه در هر سال به گونه‌ای است که حتی هنگامی که کشور در سالهای دهه ۱۳۶۰ به دلیل وجود شرایط خاص امکان تدوین برنامه پنجساله را نداشت، در سالهای ابتدائی آن دهه برنامه پنج سالهای تدوین شدو بدلیل عدم پذیرش آن از سوی نهادهای مرجع و ذیربط و مشخص نبودن ویژگیهای بستر اجرای برنامه، تلاش صورت گرفته برای تنظیم برنامه به نتیجه نرسید. تا اینکه پس از خاتمه جنگ تحمیلی، برنامه اول توسعه کشور در سالهای ۱۳۶۷ و ۱۳۶۸ تنظیم و به تصویب رسید.
پس از انقلاب اسلامی و طی سالهای ۱۳۶۸ به بعد نظام برنامه‌ریزی کشور تکامل یافت. ملاحظه مفاد و ساختار برنامه‌های تدوین شده اول تا چهارم توسعه به وضوح ارتقاء روش‌شناسی تهیه و تنظیم، افزایش دامنه و گستره و حتی توسعه محتوا، شکل و فرم برنامه‌های می‌انمدت را نشان می‌دهد. در تحولات مثبت صورت گرفته طی نزدیک به دو دهه، برنامه‌های توسعه کشور هم به لحاظ محتوائی ارتقاء یافتند و هم اسناد مختلف برنامه توسعه کشور در سلسله مراتب فنی و علمی لازم قرار گرفتند.
بالاخره با تصویب و ابلاغ برنامه بلندمدت (سند چشم انداز) برای افق سال ۱۴۰۴ شمسی، تدوین برنامه‌های می‌انمدت پنج ساله از جهت‌گیری مشخصی (به عنوان سند تحقق یک چهارم از اهداف بیست ساله کشور) برخوردار شدند و به همین ترتیب، اسناد برنامه‌های کوتاه مدت و یکساله (بودجه) هم در چارچوب برنامه‌های پنج ساله و به تبع آن در چارچوب برنامه بلندمدت بیست ساله (سند چشم‌انداز) قرار گرفتند.
اصولاً در مراحل تهیه و تنظیم، ایده‌پردازی برای تدوین برنامه‌ها و برآورد داده‌ها و ستاده‌های سالهای برنامه، وجود شرایط بسیاری لازم است. ثبات اقتصادی، سیاسی جامعه، در اختیار داشتن اطلاعات و آمارکامل، شناخت جامع نقاط قوت و ضعف (داخلی) و فرصت‌ها و تهدیدهای محیطی (خارجی)، وجود سند بالادست و بستری که برنامه باید در آن اجرا شود و حاکمیت قوانین و مقررات پیش‌برنده راهبرد‌ها و اقدامات اجرائی، مهم‌ترین پیش‌نیاز تدوین صحیح برنامه، عاقلانه و قابل اجرا بودن برنامه و نظارت‌پذیر بودن آن است. این پیش‌نیاز‌ها هم برای برنامه بلندمدت و هم برنامه می‌انمدت و هم برنامه‌های کوتاه‌مدت یکساله (بودجه) لازم و ضروری هستند.
هم به لحاظ شکلی و هم به لحاظ محتوایی، مجموعه سند برنامه را می‌توان به دو قسمت مستقل و دارای ارتباط متقابل که به نوعی لازم و ملزوم یکدیگر نیز هستند، تقسیم کرد. نخست مفاد برنامه متکی بر مبانی نظری و فنی برنامه ریزی، شامل اهداف، خط‌مشی‌ها، راهبرد‌ها و سیاستهایی که به همراه جریان و گردش منابع ورودی (داده‌ها) و خروجی (ستاده‌ها) با استفاده از متغیر‌ها و شاخصهای مربوط، ساختار اقتصادی اجتماعی و فرهنگی کشور را از وضع موجود تبدیل به وضعیت مطلوب می‌کنند،، و قسمت دیگر احکام، تکالیف، مجوز‌ها و توصیه‌هایی است که با تصویب قوانین جدید یا اصلاح قوانین موجود و یا تکمیل آنها، معتبر و قابل اجرا می‌شوند. به بیانی دیگر توجیه قوانین برنامه، قسمت اول آن شامل سند برنامه، و امکانپذیری قانونی تحقق اهداف و سیاستهای برنامه را قسمت دوم آن یعنی احکام و تکالیف و مجوز‌ها مشخص می‌سازد. بنابراین برنامه شامل دو قسمت اصلی ۱) سند برنامه و۲) قوانین و مقررات بسترساز به رسمیت یافتن و اجرای آن است. اگر این دو قسمت از هم جدا شوند، هیچیک به تنهایی و بطور مستقل نمی‌تواند سند برنامه تلقی شود. این تقسیم‌بندی در برنامه‌های اول تا چهارم توسعه رعایت شده‌اند. در مفاد قانونی مربوط هم قانونگذار تاکید کرده است که درج هر رقم در سند بودجه به تنهایی اختیار و تعهدی برای دولت و ذینفعان ایجاد نمی‌کند، مگر از طریق حکم قانونی تکلیف آن مشخص شده باشد.
از جهت روشهای برنامه ریزی نیز انجام برآورد‌ها و طراحی سیاست‌ها دارای دشواریهای فنی و روش‌شناسی است. بدلیل آنکه متغیرهای اقتصادی در ایران بیشتر اثرپذیر از نظام اقتصادی جهانی است تا اثرگذار، برنامه ریزان با پیچیدگیهای بسیاری مواجه هستند. به عنوان مثال برآورد متغیر اساسی درآمدهای حاصل از صادرات نفت خام و فرآورده‌های آنکه همواره یک متغیر برون‌زا نسبت به مدیریت اقتصادی کشور است و بر اقتصاد تحمیل می‌شود، منابع منحصر بفرد قابل دسترس برای تنظیم، تصویب و اجرای برنامه را فراهم می‌کند.
طبق تجربه تنظیم برنامه‌های اول تا چهارم توسعه، برای تدوین هر برنامه لازم است از دو سال قبل از سال اجرای برنامه اقدامات اولیه آغاز شود. پس از ابلاغ سیاستهای کلی برنامه، نظام برنامه‌ریزی شکل می‌گیرد وبه موازات آن تحقیقات وسیع و جامع در تمامی حوزه‌های اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و سیاسی و مطالعه بازارهای کسب و کار، شرایط محیطی و اقتصاد جهانی و... که مؤثر بر برنامه و اجرای آن هستند، صورت می‌گیرد. این اقدام در روش‌شناسی برنامه ریزی، شناخت وضع موجود و تهیه تصویری از عملکرد گذشته است.
در چارچوب سند چشم انداز توسعه کشور و سیاستهای کلی برنامه ضمن انتخاب نام خاصی برای برنامه به عنوان شعار حرکت توسعه‌ای پنج ساله کشور، سند برنامه تهیه و احکام و تکالیف قانونی لازم برای اجرای برنامه، در قالب لایحه تقدیم مجلس قانونگذاری می‌شود. در مراحل تصویب برنامه هم، قانونگذار به اسناد و مدارک توجیه کننده برنامه و احکام قانونی آن نیاز دارد. همان اسنادی که در مرحله تنظیم برنامه مؤثر بر تدوین برنامه بودند، در مرحله تصویب به عنوان اسناد پشتیبان، نهاد تصویب‌کننده برنامه و بودجه را یاری می‌دهند.
به این ترتیب اگر سند برنامه کامل و جامع تهیه شده باشد و ارتباط منطقی با اسناد بالادست (نظیر برنامه بیست‌ساله یا سند چشم‌انداز) داشته باشد، می‌تواند میزان تحقق بخشی از اهداف آرمانی سند چشم‌انداز را مشخص نماید و برای قانونگذار و مردم جهت‌گیری برنامه‌ای و توسعه‌ای کشور مشخص می‌شود همچنین امکان نظارت برنامه به منظور تعیین میزان کارآئی و ثمربخشی اهداف و سیاستهای آن هم فراهم خواهد شد.
در برخی موارد نادر، در تنظیم برنامه‌های یکساله (بودجه) نیز، در صورت وجود شرایطی استثنایی و اضطراری که امکان شکل‌گیری فرایندزمانی و مرحله‌ای برآورد و پیش‌بینی بطور کامل می‌سر نباشد، از روش بودجه‌ریزی ماهیانه (یا چنددوازدهم) استفاده می‌کنند تا هم اجازه خرج برای دولت وجود داشته باشد و هم در فرصتی مناسب بودجه جامع با شرایط مناسب قانونی و فنی (و یا برنامه یکساله مناسب) تدوین و تقدیم مجلس شده و تصویب شود. تقدیم و تصویب بودجه‌های ماهیانه و چند دوازدهم صرفا در حد موارد بسیار ضروری و ایجاد مجوز خرج برای دولت است و یک فعالیت برنامه ریزی تلقی نمی‌شود. در سالهای اولیه جنگ تحمیلی بدلیل شرایط خاصی که برای کشور ایجاد شد و به منظور گذر از وضعیت بحرانی از روش بودجه ماهیانه یا چند دوازدهم استفاده شد.
بدون تردید تمدید مدت اجرای برنامه برای یکسال اگر متکی بر شرایط فنی لازم نباشد، اصولی نیست. ممکن است یک برنامه به هر دلیلی در زمان پیش بینی شده به اهداف خود نرسد و یا تاثیر عوامل اثرگذار پیش بینی نشده و یا خارج از اراده مدیریت باعث شود اهداف در مدت پیش بینی شده محقق نشوند. در این شرایط برنامه اصلاح می‌شود و در این بازنگری، می‌توان مدت اجرای برنامه را اصلاح کرد. لکن صرفا تغییر زمان و یا تمدید مدت اجرای برنامه فاقد توجیه و معنا است و موضوعیت ندارد.
در دولتهای نهم و دهم به دلیل تحولات و تغییراتی که در نظام برنامه‌ریزی و نهاد عالی آن (سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور) پدید آمد، برنامه چهارم توسعه برای یکسال تمدید شد، که از نقطه‌نظر ادبیات و مبانی برنامه‌ریزی کار صحیحی نبود ولی دولت نیازمند تمدید احکام و مجوزهای مصوب قانونی بود.
در حال حاضر اگر برای تحقق بخشی از اهداف برنامه نیاز به تمدید احکام و مجوز‌ها وجود داشته باشد، دولت می‌تواند قوانین مورد نظر خود را با مشخص کردن آن قسمت از اهداف و سیاستهای برنامه (بخش نخست) که تحقق و اجرای آنها مستلزم تداوم اعتبار احکام و مجوزهای مربوط است تنظیم و برای تصویب تقدیم مجلس نماید. در غیر اینصورت نداشتن برنامه در هر سال به عنوان یک نقطه ضعف، به مراتب توجیه پذیر‌تر از تمدید صرف احکام قانونی برنامه (که یک امر غیر فنی و حرفه‌ای است)، است.
دولت یازدهم در زمان استقرار، جامعه‌ای با شرایط مطلوب برای برنامه‌ریزی را در اختیار نداشت و بسیاری از متغیرهای اقتصاد کلان و بازارهای کسب و کار از معنا و مفهوم واقعی خود فاصله‌ای بسیار داشتند. هیچ دورنمای قابل اتکایی که بتواند شرایط لازم برای ایده‌پردازی و انجام برآورد‌ها را امکانپذیر هم نماید در اختیار نداشت و مهم‌تر از همه نظام برنامه‌ریزی کشور به شدت متلاشی شده بود و امکان اجرای منطقی فرایند برنامه‌ریزی هم وجود نداشت. به عنوان مثال هیچ گزارش نظارتی در مورد سرنوشت تحقق اهداف و اجرای سیاستهای برنامه پنجم هم وجود نداشت. از این رو می‌توان وضعیت زمان روی کارآمدن دولت یازدهم را در ادبیات برنامه ریزی اضطراری و فورس ماژور تلقی کرد.
از ابتدا فعالیتهای تدوین برنامه ششم از شکل عادی، متعارف و منطقی و فنی خود فاصله داشت. در حالی که سیاستهای کلی برنامه ششم تدوین و ابلاغ شد و به عنوان یک سند بالادست مبین جهت‌گیریهای اساسی برنامه بود، هیچ اقدام اجرائی و برنامه عملیاتی هم در ارتباط با سیاستهای کلی، طراحی نشد. تنها صورت ناقص و ساده‌ای از سازمان و تشکیلات تدوین برنامه شکل گرفت که محصول قابل توجه و قابل اتکائی نیز در برنداشت.
بسیار ضروریست که زمان و فرصت مناسبی برای تهیه برنامه ششم توسعه در نظر گرفته شده و مراحل فنی و علمی فرایند برنامه ریزی بطور کامل طراحی و طی شود. سازمان تشکیلاتی لازم ایجاد شود و به فعالیتهای تنظیم برنامه ششم به عنوان حرکت پنج ساله کشور برای تحقق آرمانهای بلند مدت کشوراهمیت لازم داده شود.
تمدید برنامه پنجم برای یکسال اصولاً از نظر ماهیت و محتوا فاقد معناست. در سالهای ۱۳۸۸تا ۱۳۸۹ با اطلاعات موجود آن زمان و برآوردهای صورت گرفته درشش یا هفت سال گذشته برآوردهایی صورت گرفته و برنامه‌ها و اقداماتی طراحی شده که سال ۱۳۹۴زمان پایان آن است. این امکان که اهداف برنامه برای یکسال تمدید شود بدون ملاحظه سایر موارد مرتبط با آن وجود ندارد. از سوی دیگر این اقدام چه تاثیری بر تحقق اهداف و سیاستهای سند چشم‌انداز 20 ساله کشور خواهد گذاشت؟ تاکنون چه میزان از اهداف برنامه پنجم محقق شده و در سال ۱۳۹۵ باید چه اتفاقی روی دهد؟
اگر دولت و مجلس شورای اسلامی به احکام، تکالیف و مجوزهای قانونی برنامه پنجم برای یک سال دیگر نیاز دارند، با تنظیم و تقدیم و تصویب لایحه توجیهی می‌توانند نیاز خود را رفع کنند، در غیر این صورت اصولاً تمدید برنامه برای یک سال معنا ندارد. اگر کشور در سال ۱۳۹۵ برنامه پنج ساله نداشته باشد و در آن سال با جدیت و کوشش برنامه پنج ساله برای سالهای ۱۴۰۰-۱۳۹۶ تهیه کند بمراتب منطقی‌تر خواهد بود، چون برنامه ریزی برای سالهای ۱۴۰۰-۱۳۹۶ در سال ۱۳۹۵ انجام می‌شود که اطلاعات و ارقام و فروض انجام براورد‌ها و پیش بینی‌ها بمراتب دقیق‌تر و بهنگام‌تر است. همچنین با شروع به کار مجلس جدید (دهم) برنامه ششم توسعه از سوی مقامی به تصویب می‌رسد که در طول مدت خدمت خود می‌تواند در راهبری و نظارت آن حضور داشته باشد و تصویب بودجه‌های سالیانه هم که در چارچوب برنامه می‌انمدت توسعه صورت می‌گیرد مورد نظر مجلس آینده خواهد بود.
تمدید برنامه پنجم در سال ۱۳۹۵ هیچ کمکی برای ایجاد فرصت تصویب برنامه ششم نمی‌کند چون لایحه برنامه ششم به لحاظ فنی و محتوایی، خصوصیات یک برنامه را ندارد. برای سرمایه گذاران احتمالی و فعالان اقتصادی که در بخشهای خصوصی و غیر دولتی فعالیت می‌کنند تمدید برنامه پنجم توسعه و تهیه، تقدیم و تصویب بودجه‌های چند دوازدهم به معنای بلاتکلیفی دولت درانتخاب و طراحی راهبرد مناسب توسعه و نحوه سازماندهی فعالیتهای اقتصادی است که نتیجه آن عدم رشد سرمایه گذاری و مشارکت نکردن بخشهای غیر دولتی در فعالیتهای اقتصادی است.
پس از پایان جنگ تحمیلی و آغاز دوران بازسازی قانون برنامه اول توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی سند عزم ملی جامعه برای حرکت توسعه‌ای در جهت بازسازی کشور بود و به زبان انگلیسی هم ترجمه و در مراجع مختلف داخلی و بین المللی عرضه و تبلیغ می‌شد. دولت وقت در آن زمان به همه نهادهای بین المللی و سرمایه گذاران داخلی و خارجی وبخش خصوصی از طریق برنامه اول سخن می‌گفت و جهت گیری می‌انمدت کشور را تشریح می‌کرد.
با عنایت به اینکه با رفع تحریم‌های بین‌المللی و بازسازی جایگاه کشور در نظام سیاسی جهانی، به گونه‌ای فرصتهای بسیاری نظیر فرصتهای پس از پایان جنگ در اختیاردولت و کشور قرار می‌گیرد، منطقی است که دولت جمهوری اسلامی ایران عزم خود را در راستای اصلاح ساختار‌ها و حرکت توسعه‌ای برای تحقق آرمانهای جامعه با تدوین دقیق برنامه ششم توسعه نشان دهد.
*کارشناس ارشد برنامه‌ریزی
