چگونه می‌توان بودجه را مبتنی بر برنامه تدوین کرد؟
با شروع اقدامات مربوط به تهیه برنامه ششم توسعه، یکی از بحث های مهم که به آن پرداخته می‌شود آسیب شناسی برنامه‌های گذشته است. براساس قانون برنامه و بودجه (مصوب اسفند 1351)، نظام بودجه‌ریزی ایران یک نظام "بودجه برنامه‌ای" است. بدین‌ترتیب که بودجه‌های سالانه باید برمبنای برنامه‌های سالانه، برنامه‌های سالانه بر مبنای برنامه‌های پنج‌ساله و برنامه‌های پنج‌ساله براساس برنامه‌های بلندمدت تهیه شوند. اگرچه پس از تصویب قانون مزبور کشور دارای پنج برنامه مصوب بوده است، اما اجرای حکم فوق هیچگاه به‌طور کامل به اجرا در نیامده است و بحث مغایرت بودجه‌های سالانه با برنامه‌های میان مدت همواره مطرح بوده و هست. عوامل متعددی در این امر مؤثر بوده‌اند که مهم‌ترین آنها عبارتند از:
1-مشکلات فنی و ساختاری: مانند غیرقابل انعطاف بودن احکام، نبود جداول مبنا، نبود اولویت‌ها و شاخص‌های بخشی
2- مشکلات ناشی از ساختار و رفتارهای سیاسی: با توجه به اینکه دوره‌های برنامه‌های پنج‌ساله با دوره‌های ریاست جمهوری و با مجلس شورای اسلامی منطبق نبوده است، همواره دولت‌ها یا نمایندگان ادوار مختلف مجلس نسبت به برنامه‌های تصویب شده ملاحظاتی داشته‌اند که همین امر مانعی در اجرای موفقیت‌آمیز برنامه‌ها به‌شمار می‌رفته است. برای اجرای نظام بودجه‌ریزی برمبنای عملکرد (که قرار است مبنای تهیه بودجه‌های سالانه قرار گیرد)، با توجه به اینکه تحقق شاخص‌های عملکرد به زمان طولانی‌تر از یکسال نیاز دارد، لازم است چارچوب‌هایی یا افق زمانی بلندمدت‌تر پیش‌بینی شود. این چارچوب‌ها باید هماهنگ با برنامه‌های توسعه میان‌مدت و بلندمدت و در جهت تحقق اهداف پیش‌بینی شده در آنها باشند. از طرف دیگر، انعطاف‌پذیر نبودن برنامه‌های میان‌مدت موانع زیادی را در اجرای بودجه‌های سالانه ممکن است ایجاد کند. برای رفع این مشکل در کشورهای پیشرفته دنیا و برخی از کشورهای در حال توسعه در سال‌های اخیر از چارچوب‌های میان‌مدت مخارج دولت استفاده شده است. دوره زمانی این چارچوب‌ها بین 2 تا 5 سال و هدف‌های کمی و کیفی استفاده شده در آنها منطبق و براساس هدف‌های پیش‌بینی شده در برنامه‌های توسعه آنها است. چارچوب میان مدت مخارج دولتی ارتباط بین تخصیص منابع بودجه مبتنی بر اولویت های سیاستی و انضباط مالی مورد نیاز بودجه را برقرار می‌سازد. مفاهیم چارچوب مذکور ارتباط نزدیکی با مفاهیم بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد دارد و از طریق تخصیص بهینه منابع به برنامه‌ها و بودجه‌ریزی فراتر از افق سالانه، موجب بهبود عملکرد برنامه‌ها می‌شود. نکات مهمی که قبل از شروع به اجرای نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد در چارچوب میان مدت مخارج دولتی باید مورد توجه قرار گیرد به شرح زیر است:
زمان مورد نیاز برای اجرای فرآیند اصلاح
مقامات اجرایی کشور باید آمادگی یک دوره زمانی بلندمدت برای اجرا را داشته باشند. آنان در واقع وارد فرآیند مستمر اصلاح نظام موجود می‌شوند. فرآیند جدید ضمن پیچیدگی برای تمام عوامل اجرا آموزنده نیز خواهد بود. طبعاً مشکلاتی در مسیر ممکن است پیش آید. بنابراین لازم است تمام عوامل اجرا متعهد به مقابله و حل این مشکلات باشند. همچنین پیچیدگی برخی از وجوه این اصلاحات نباید مانعی برای اجرای کامل آنها ایجاد کند و ضروری است اصول و مبانی مورد نظر در تمامی مراحل مختلف بودجه از تهیه تا ارزشیابی عملکرد، مورد توجه قرار گیرد.
رهبری فرآیند
رهبری قوی، همراه با تعهد سیاسی و توافق عمومی برای اصلاح مستمر نظام بودجه‌ریزی ضروری است. بدون این موارد نقاط ضعف مهمی در ارتباط بین استراتژی دولت و نظام بودجه‌ریزی پیش خواهد آمد که از آن جمله می‌توان به آثار روند گذشته تخصیص بودجه اشاره کرد که می‌تواند تمرکز بر راهبردها و اولویت‌های جدید را کاهش دهد. نکته حائز اهمیت این است که افراد کلیدی، هر یک به صورت گردشی در چند وزارتخانه فعالیت کنند. فشار به عمل آمده از طرف مردم برای دریافت خدمات بهتر و مخارج مفیدتر کمک زیادی خواهد کرد. مردم، متقاضی خدمات عمومی با کیفیت بالا هستند و دولت برای توجیه اخذ مالیات باید این خدمات را ارائه دهد. نکته مهم دیگر این است که فرآیند اصلاحات در فرآیند اجرا باید استمرار داشته باشد و تغییرات احتمالی دولت نباید خدشه‌ای در فرآیند ایجاد نماید. با توجه به این که اصلاحات بخش مهمی از نوسازی و افزایش کارآیی بخش دولتی را تشکیل می‌دهد، باید از پشتیبانی گسترده برخوردار باشد.
تجربه و علاقمندی
در بخش دولتی لازم است یک گروه مرکزی نوگرا، برای پشتیبانی در ایجاد انگیزه برای تصمیم‌گیران ایجاد، حفظ، حمایت و تشویق شود. این مشوق‌ها می‌تواند شامل پیشنهاد فرصت‌های آموزشی مرتبط برای نهادهای ذی‌ربط باشد. این گروه باید شامل کارکنان با کیفیت بالا و آشنا به روش های نوین بودجه‌ریزی و متخصص در چگونگی اجرای آنها باشد. وجود حداقل یک سازمان مرکزی کارآمد و با تجربه مدیریت اصلاحات می‌تواند برای راهنمایی و ارائه مشاوره به سایر دستگاه‌های اجرایی مفید باشد.
4- مهارت‌ها، استعدادهای مرتبط و ویژگی های کارکنان
تجهیز مهارت‌ها و استعدادهای مورد نیاز در سازمان مسئول بودجه‌ریزی و سایر دستگاه‌های اجرایی عامل دیگری برای دستیابی به یک اصلاح نظام‌مند است. مهارت‌های مدیریت بودجه شامل دانش فنی جدید (تجزیه و تحلیل کلان اقتصادی، الگوسازی بخشی) و همچنین توانایی مدیریتی و حل مسائل بین پرسنلی است. محیط مدیریت دولتی باید ضمن تاکید بر سطوح جدید حرفه‌ای و همبستگی و تعهدات شخصی، انگیزه خود توسعه‌ای را در کارکنان ایجاد کند.
وجود روش جامع و سازگار مرحله بندی شده
ممکن است این عامل واضح به نظر برسد، اما برای اجرای موفق هر اصلاح پیشرفته مخارج عمومی ضروری است. بدین منظور بررسی دقیق نارسایی‌های فرآیند موجود مدیریت مالی دولتی و ارائه یک برنامه مرحله‌بندی شده منطقی مشتمل بر روش‌های پیشرفته باید انجام گیرد. این برنامه شامل: تغییرات فنی مرتبط با اصلاحات مدیریت مالی (تغییر طبقه بندی، شکل جداول، ساختار برنامه‌ها و فعالیت‌ها)، اصلاحات سازمانی دستگاه های اجرایی و کمک به تصمیم گیران از طریق ارائه اطلاعات لازم به آنان.
تشخیص پیچیدگی و مکمل بودن اصلاحات
هر اصلاحی شامل ابعاد فنی است که به سایر بخش‌های اصلاح مزبور و همچنین سایر مفاهیم جدید، روش‌های بهبود مدیریت بودجه مرتبط هستند. اجرای یک چارچوب میان‌مدت مخارج دولتی مفید و مؤثر نیز ممکن است چالش‌هایی برای نظام و توانایی‌های موجود ایجاد کند که مهم‌ترین آنها به شرح زیر است:
1-سیاست‌های کلان اقتصادی مناسب و پیش‌بینی‌های قابل اعتماد – در صورت نبود این سیاست‌ها و پیش بینی‌ها اعتبار چاچوب میان مدت مخارج دولتی زیر سئوال می‌رود.
2-سیاست‌ها و ابزارهای مالی سازگار و انعطاف پذیر – مخارج پیش بینی شده باید با منابع موجود تطابق داشته باشد.
3-اولویت بندی و تخصیص مجدد –چارچوب میان مدت مخارج دولتی باید به منظور افزایش میزان هماهنگی بین سیاست های بودجه ای و منابع مورد استفاده قرار گیرد.
4-انضباط مالی – تخصیص های بودجه باید مبتنی بر سقف های کلی برای همه وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی باشد.
5-هماهنگی نهادی – چارچوب میان مدت دولتی باید به عنوان چارچوب اصلی که تمام تصمیمات هزینه ای دولت بر مبنای آن اخذ می‌شود مورد پذیرش همه جانبه قرار گیرد.
6-پارامترهای مناسب – این پارامترها شامل تعریف مخارج کلی، ارتباط بین نیازهای بخشی و مبانی سازمانی دولت برای تخصیص، محتوای بسته های هزینه ای، فروض قیمتی برای برآورد مخارج آینده و ساز و کارهایی برای به کارگیری این پارامترها در فرآیند بودجه های سالانه می‌شود.
7-شفافیت – شفافیت هم شامل شفافیت مالی مانند ساختار و وظایف دولت، محدودیت های سیاست های مالی، حساب‌های بخش دولتی و پیش‌بینی‌های مالی و هم شفافیت سیاسی مربوط به هدف های بودجه ای و مقاصد توسعه اقتصادی و اجتماعی می‌شود. شفافیت همچنین به حسابداری وگزارش دهی برای عملکرد واقعی به نحوی که مخارج انجام شده را به کمیت و کیفیت محصول و نتایج به‌دست آمده مرتبط سازد، مربوط می‌شود.
چالش‌های فنی
اجرای نظام بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد در یک چارچوب میان مدت مخارج دولتی با چالش های فنی نیز رو به رو است که مهم‌ترین آنها به شرح زیر است:
1-دستیابی به هماهنگی و ارتباط بین محصول (کالا و خدمات) با اهداف مورد نظر. این مشکل ناشی از برداشت محدو اولیه از مفاهیم مختلف هدف‌ها و در پاره ای موارد به دلیل ابهام در مسئولیت نظارت بر اجرای نظام است.
2-تلفیق نظام های اطلاعاتی وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی به ریا فراهم کردن اطلاعات معتبر و کامل مورد نیاز. بررسی نظام اطلاعاتی موجود و طراحی نظام اطلاعاتی جدید برای به کارگیری اطلاعات مورد نیاز بودجه و مدیریت نه تنها به مهارت های خاص نیازمند است، بلکه نیازمند فرآیندهای کارآمدی برای تعریف و تشخیص نیازهای جدید است.
تفاهم و اعتمادسازی
تفاهم و اعتمادسازی در مورد اصلاحات در بین کارکنان دولت ضروری است. بدین منظور فراگیری مستمر و باثبات فرصت‌ها و انگیزه های مفید و مؤثر بری توسعه انسانی و مقابله با انگیزه فشارهای بوروکراتیک، باید مورد توجه قرار گیرد. با تویجه به این که اصلاح مدیریت مالی دولت فرآیندی فنی و پیچیده است، ارتباط در سطح عالی با سیاستمداران و تصمیم گیران نیز ضروری است. کمک به درک مقامات و تصمیم گیران نسبت به ارتباط بین مسائل اصلاحات فنی و نوسازی و توسعه خدمات عمومی، مانند تغییر طبقه بندی و به کارگیری نظام حسابداری تعهدی، یک چالش مهم است. مؤسسات تخصصی در این زمینه نقش مهمی دارند و می‌توانند تجربیات بین المللی برای به کارگیری در اصلاحات نظام داخلی بومی سازی نمایند. این وجود تفاوت در کیفیت و سرعت اجرای اصلاحات در نهادهای مختلف دولتی گریز ناپذیر است.
متقاعد کردن مدیران به توانایی اجرای روش های جدید
غالب اوقات مسئله اساسی به جای طراحی فنی، متقاعد کردن مسئولان و کارکنان به توانایی اجرای اصلاحات است. اگرچه بعضی از وجوه طراحی فنی را می‌توان به مشاوران بخش خصوصی محول کرد، اجرای نظام در هر حال در دست مدیران بخش دولتی است. تعامل مستمر بین گروه های مختلف بین گروه های مختلف فعال در اجرای نظام می‌تواند به درک مشترک مفاهیم و مبانی جدید اصلاحات کمک شایان توجهی نماید.
چالش‌های پیشرو
همانطور که در ابتدا اشاره شد، فرآیند پیش روی اصلاحات پیچیده و طولانی است. به تدریج که اصلاحات پیش می‌رود توانایی های حرفه ای مدیران دولتی و انتظارات نسبت به عملکرد بهتر افزایش می‌یابد. نقشه راه اصلاحات باید واقع بینانه باشد و این که تا چه حد اصلاحات می‌تواند پیش برود از ابتدا مشخص نیست. هدف اصلی، توسعه مستمر است، حتی برای کشورهایی که به پیشرفت هایی شایان توجه در این زمینه دست یافته‌اند. ارتباط موفقیت آمیز ابعاد انسانی و فنی اصلاحات بودجه ای با دستورکار سیاستی اصلاح عملکرد بخش دولتی مهم‌ترین شرط موفقیت اصلاحات مورد نظر است.
