آیا اصلاح نظام یارانهای در زمان بحران مناسب است؟ | مسئله دیگر خوب یا بد بودن یارانه نیست | اگر دولت منابع پایدار برای افزایش اعتبار نداشته باشد...
به گزارش اقتصادنیوز، «سیاوش محمدپور» پژوهشگر اقتصاد در یادداشتی در «هفتهنامه تجارتفردا» نوشت:
اصلاح نظام یارانهای در ایران با نوعی تناقض مواجه است. همه درباره ضرورت اصلاح نظام یارانهای توافق دارند، اما هر بار که نوبت اجرای آن میرسد، دلایلی متعدد برای به تعویق انداختن آن مطرح میشود.
از نگاه اقتصاددانان، شرایط اینبار متفاوت است، دولت در حالی به سراغ تغییر شیوه پرداخت یارانه کالاهای اساسی میرود که اقتصاد ایران زیر فشار جنگ تحمیلی، محدودیت منابع ارزی، اختلال در تجارت، افزایش هزینههای حملونقل و بیمه و تورم قرار دارد. قدرت خرید خانوارها کاهش یافته و نااطمینانی درباره آینده، بیش از هر زمان دیگری است. در چنین شرایطی، این پرسش مطرح میشود که آیا اکنون زمانی مناسب برای اصلاح یارانههاست؟
تغییر توزیع منافع
اقتصاد ایران در شرایط کنونی بسیار سخت میتواند هزینههای یک اصلاح بزرگ را بهسادگی به خانوارها منتقل کند، اما به آن معنا هم نیست که ادامه وضع موجود، بدون هزینه است. کاهش درآمدهای ارزی و محدود شدن منابع دولت ممکن است حفظ ساختار فعلی را هر روز دشوارتر کند.
به همین دلیل، سیاستگذار میان دو ریسک گرفتار شده است: ریسک اصلاح در زمان نامناسب و ریسک اصلاح نکردن در زمانی که منابع اجرای وضع موجود رو به پایان است. اصلاحی که ممکن است بیش از آنکه اقتصادی باشد، سیاسی تلقی شود. انتقال یارانه از واردکننده و تولیدکننده به مصرفکننده از نظر اقتصادی، ایدهای جذاب است، بهجای آنکه دولت کالا یا نهاده را برای همه ارزان کند، میتواند حمایت را مستقیم به خانوار هدف برساند.
این روش، دستکم روی کاغذ، شفاف و هدفمند است و امکان آن را فراهم میکند که دولت منابع محدود خود را صرف حمایت از درآمد خانوار کند. اما اصلاح یارانه فقط تغییر یک ردیف بودجه نیست، تغییر یارانه، تغییر توزیع منافع است.
در نظام فعلی، بخشی از منافع در ابتدای زنجیره شکل میگیرد (از تخصیص ارز و واردات گرفته تا تولید و توزیع). انتقال حمایت به انتهای زنجیره، بخشی از این منافع را حذف یا محدود میکند. بنابراین طبیعی است که گروههایی در برابر آن مقاومت کنند. این بخش از اقتصاد سیاسی اصلاح، معمولاً کمتر از افزایش قیمتها دیده میشود. دولت با مخالفی واحد روبهرو نیست. یک طرف، ذینفعانی قرار دارند که از ساختار قبلی سود میبرند.
طرف دیگر، خانوارهایی هستند که نگراناند اصلاح به افزایش قیمت کالاهای ضروری و کاهش قدرت خریدشان بینجامد. این دو گروه انگیزههای متفاوت دارند، اما در یک نقطه به هم میرسند: هیچکدام لزوماً به وعده دولت درباره منافع آینده اصلاح اعتماد ندارند. در شرایط عادی نیز، اصلاح یارانه دشوار است. در شرایط جنگ، دشوارتر هم میشود. وقتی نااطمینانی به درآمد، قیمتها و آینده اقتصادی افزایش یابد، مردم حاضر نیستند با وعده منفعت نامطمئن در آینده، هزینه قطعی امروز را بپذیرند. اینجاست که اقتصاد رفتاری اهمیت پیدا میکند. مردم فقط به این نگاه نمیکنند که چقدر دریافت میکنند و چقدر میپردازند.
آنها به آنچه از دست میدهند، حساسترند. افزایش قیمت یک کالا، اتفاقی روزمره و قابل مشاهده است. اعتبار کالابرگ، وعدهای است که ارزش آن ممکن است با تورم تغییر کند. به همین دلیل ممکن است دولتی از نظر حسابداری بگوید «یارانه حذف نشده، بلکه منتقل شده است»، اما خانوار سیاست را اینگونه تجربه کند: «قیمت را بالا بردند و در مقابل، مقداری پول به ما برگرداندند.»
درس مهم
البته اقتصاد ایران یک بار دیگر این مسیر را طی کرده است. اصلاح بزرگ یارانهها در سال ۱۳۹۰ نیز بر یک منطق روشن بنا شده بود: قیمتهای یارانهای حذف شوند و منابع آزادشده به شکل مستقیم به خانوارها منتقل شود. در کوتاهمدت، پرداخت نقدی توانست بخشی از فشار افزایش قیمتها را جبران کند. اما مسئله در سالهای بعد آشکار شد. تورم بالا و کاهش ارزش پول ملی باعث شد ارزش واقعی پرداختهای نقدی کاهش یابد.
خانواری که در زمان آغاز طرح، قدرت خرید قابلتوجهی داشت، بهتدریج بخشی مهم از قدرت خرید خود را از دست داد. این تجربه یک درس ساده و حیاتی دارد: حمایت اسمی با حمایت واقعی یکی نیست. اگر امروز به خانوار مبلغ مشخصی کالابرگ داده شود، این مبلغ فقط تا زمانی حمایت موثر است که قدرت خرید آن حفظ شود. اگر قیمت کالاها با سرعتی زیاد افزایش یابد، دولت باید دائم اعتبار را افزایش دهد تا حمایت واقعی ثابت بماند. اصلاح یارانه در این نقطه است که به مسئلهای بااهمیتتر از یارانه تبدیل میشود.
اگر دولت منابع پایدار برای افزایش اعتبار نداشته باشد، دو راه بیشتر ندارد: یا ارزش واقعی حمایت را کاهش دهد، یا برای تامین منابع بیشتر به کسری بودجه متوسل شود. اگر کسری نیز از مسیرهای تورمزا تامین شود، نتیجه یک دور باطل است. قیمتها بالا میروند؛ کالابرگ افزایش مییابد؛ هزینه دولت بیشتر میشود؛ فشار تورمی افزایش پیدا میکند؛ قدرت خرید کالابرگ دوباره کاهش مییابد و خانوار بار دیگر به حمایت بیشتر نیاز پیدا میکند.
در این سناریو، دولت در حال دویدن روی یک تردمیل است. اما آسیبهای تورمی فقط به کاهش قدرت خرید کالابرگ محدود نمیشود. تورمی که برای تامین حمایت ایجاد میشود، درآمد غیرکالابرگ خانوار را نیز کاهش میدهد. حقوقبگیری که افزایش حقوقش از تورم عقب مانده، حتی اگر کالابرگ بیشتری دریافت کند، ممکن است در مجموع فقیرتر شود. این همان خطری است که اصلاح یارانه را در محیط تورمی از مسئله بودجهای به مسئله ثبات اقتصاد کلان تبدیل میکند.
بدترین محیط
مشکل اصلاح یارانه در اقتصاد تورمی این است که سیاستگذاران باید دائم میان دو هدف متضاد حرکت کنند. اگر دولت قیمت انرژی و کالاهای یارانهای را افزایش ندهد، فاصله قیمت داخلی و هزینه واقعی بیشتر میشود و منابع دولت یا شرکتهای دولتی زیر فشار قرار میگیرد. اگر قیمتها را مرتب افزایش دهد، خانوارها با شوکهای مکرر مواجه میشوند. و اگر همزمان برای جبران این شوکها اعتبار کالابرگ را افزایش دهد، هزینه مالی اصلاح بالا میرود. این مشکل در اقتصاد باثبات تا حدی قابل مدیریت است. اما در اقتصادی که تورم بالا و انتظارات تورمی متغیر است، تعیین مبلغ مناسب برای جبران، دشوار میشود. مبلغی که امروز قدرت خرید مشخصی دارد، ممکن است چند ماه بعد دیگر همان حمایت را ایجاد نکند.
ازاینرو، اصلاح یارانه بدون مهار تورم، شبیه تنظیم ارتفاع یک پل در حال حرکت است. دولت نمیتواند یکبار قیمتها و یکبار مبلغ حمایت را تعیین کند و انتظار داشته باشد رابطه میان این دو برای سالها ثابت بماند. اینجاست که تجربه قبلی ایران اهمیتی ویژه پیدا میکند. اصلاح سال ۱۳۹۰ در محیط تورمزا اجرا شد که هنوز امکان استفاده از منابع ارزی و درآمدهای نفتی قابل توجه وجود داشت. بااینحال، در سالهای بعد تورم و کاهش ارزش پول ملی بخشی مهم از اثر پرداختهای جبرانی را از بین بردند.
شرایط امروز از برخی جهتها دشوارتر است. دولت باید اصلاحی را در اقتصادی انجام دهد که همزمان با تورم بالا، محدودیت منابع و شوک بزرگ سیاسی و امنیتی مواجه است. بنابراین نمیتوان فرض کرد همان نسخهای که روی کاغذ برای اصلاح مناسب است، در هر شرایطی قابل اجراست. بحران، گاهی اصلاح را ضروری میکند، اما الزاماً آن را آسان نمیکند. بااینحال، تعویق اصلاح نیز راهحل نیست. اگر درآمدهای ارزی کاهش یافته و منابع دولت محدود شده باشد، ادامه تخصیص یارانه گسترده ممکن است بهتدریج از سیاست حمایتی به بار مالی غیرقابل تحمل تبدیل شود. حتی ممکن است دولت به نقطهای برسد که دیگر انتخاب میان اصلاح و عدم اصلاح وجود نداشته باشد، بلکه تنها انتخاب میان اصلاح برنامهریزیشده و اصلاح اجباری باشد.
تفاوت دو نوع اصلاح
اصلاح برنامهریزیشده زمانی انجام میشود که دولت تصمیم میگیرد ساختار ناکارآمد را تغییر دهد. اصلاح اجباری زمانی اتفاق میافتد که منابع دولت، دیگر اجازه ادامه آن را نمیدهد. دومی، معمولاً بدترین نوع اصلاح است. وقتی دولت از سر استیصال قیمت را افزایش میدهد، مردم نیز سیاست را بهدرستی بهعنوان یک برنامه اصلاحی بلندمدت نمیبینند. آن را واکنشی به کمبود منابع دولت میدانند. درنتیجه، اعتماد کاهش مییابد و هر افزایش قیمت، بهجای آنکه بخشی از یک برنامه قابل پیشبینی باشد، نشانهای از افزایشهای بعد تلقی میشود. این مسئله میتواند انتظارات تورمی را نیز تشدید کند. بنابراین اگر بحران قرار است نقطه آغاز اصلاح باشد، باید تفاوت اساسی میان اصلاح و پول درآوردن برای مردم روشن شود. اصلاح واقعی از قیمت شروع نمیشود، از باور شروع میشود. شاید مهمترین پیششرط اصلاح یارانه در ایران، چیزی باشد که کمتر درباره آن صحبت میشود: ساختن یک باور عمومی مشترک.
جامعه باید به این نتیجه برسد که یارانههای پنهان در شکل فعلی، الزاماً خدمتی به مردم نیستند. باید روشن شود که انرژی ارزان، لزوماً به معنای رفاه بیشتر نیست، بلکه میتواند منابع کشور را هدر دهد، مصرف را بالا ببرد، قاچاق ایجاد کند، به نفع مصرفکنندگان بزرگتر باشد و منابعی را که میتوانست صرف حمایت هدفمند از خانوارهای کمدرآمد شود، از بین ببرد. اما این باور باید در میان مردم شکل بگیرد. خود دولت نیز باید به آن باور داشته باشد. اگر دولت یارانه را فقط به دلیل کسری منابع حذف کند، اصلاح به احتمال زیاد پایدار نیست. با اولین افزایش درآمد یا فشار سیاسی، وسوسه بازگشت به قیمتگذاری قبلی ایجاد میشود. اصلاح واقعی باید بخشی از یک تغییر پارادایم باشد: دولت دیگر وظیفه خود را ارزان نگه داشتن کالا برای همه نداند، بلکه وظیفهاش را حفظ قدرت خرید گروههای آسیبپذیر بداند.
این تفاوت کوچک به نظر میرسد، اما سیاستی متفاوت را شکل میدهد. در الگوی اول، دولت قیمت را کنترل میکند. در الگوی دوم، دولت درآمد را حمایت میکند. الگوی دوم میتواند کارآمدتر باشد، اما تنها به شرطی که مردم باور کنند دولت واقعاً به تعهد دوم پایبند است. اعتماد، همان حلقه مفقوده اصلاح است.
آمادهسازی برای اصلاح
اگر خانوار تصور کند که حذف یارانه صرفاً راهی برای جبران کسری بودجه است، طبیعی است که در برابر آن مقاومت کند. اما اگر دولت بتواند نشان دهد که منابع آزادشده به شکلی شفاف، صرف حمایت مستقیم از خانوار، سرمایهگذاری، زیرساخت و کاهش آسیبپذیری اقتصادی میشود، اصلاح میتواند از نظر اجتماعی مشروعیت بیشتری پیدا کند.
در اینجا شفافیت فقط مسئله ارتباطی نیست، بخشی از خود سیاست اقتصادی است. دولت باید بتواند به مردم نشان دهد چه مقدار یارانه در گذشته پرداخت میشده، چه کسانی بیشترین سهم را از آن میگرفتند، با اصلاح چه مقدار منابع آزاد میشود و این منابع دقیقاً کجا هزینه میشود. اما حتی شفافیت نیز کافی نیست. مردم باید نتیجه اصلاح را ببینند. اگر قیمت افزایش پیدا کند، اما حمایت چند ماه بعد پرداخت شود، اعتماد آسیب میبیند. اگر مبلغ حمایت ثابت بماند، اما قیمتها افزایش یابد، اعتماد آسیب میبیند. اگر دولت وعده دهد منابع آزادشده صرف سرمایهگذاری میشود، اما نتیجهای دیده نشود، اعتماد آسیب میبیند.
در اصلاحات اقتصادی، اعتماد چیزی نیست که بتوان آن را با اطلاعیه یا بیانیه ایجاد کرد. باید در طول زمان ساخته شود. شاید اکنون زمان آمادهسازی اصلاح باشد، نه اجرای کامل آن. از این منظر، پاسخ به پرسش ابتدایی میتواند ظریفتر از بله یا خیر باشد. ممکن است جنگ و نااطمینانی بالا، زمانی مناسب برای یک شوک قیمتی بزرگ نباشد. اما همین بحران میتواند زمانی مناسب برای آماده کردن اصلاح باشد. دولت میتواند از هماکنون زیرساختهای لازم برای انتقال یارانه به خانوار را تکمیل کند، نظام شناسایی و حمایت از گروههای آسیبپذیر را بهبود دهد، منابع مالی پایدار آن را مشخص کند، آثار توزیعی اصلاح را برای دهکهای مختلف محاسبه کند و برنامه افزایش قیمتها را از حالت تصمیمهای موردی خارج کند. به عبارت دیگر، میتوان اصلاح را شروع کرد، بدون آنکه لزوماً تمام قیمتها را همین امروز آزاد کرد.
این رویکرد دو مزیت دارد. نخست، به دولت فرصت میدهد اعتماد عمومی ایجاد کند. دوم، اجازه میدهد اصلاح زمانی وارد مرحله پرهزینه شود که شرایط اقتصاد کلان مساعدتر شود. اصلاح مرحلهای همچنین امکان آزمون و خطا را فراهم میکند. دولت میتواند ابتدا، بخشی محدود را اصلاح کند، واکنش قیمتها و رفتار مصرفکنندگان را بسنجد، مشکلات سیستم کالابرگ را برطرف کند و سپس دامنه اصلاح را افزایش دهد. این همان چیزی است که سیاستگذار محتاط در شرایط غیرعادی باید انجام دهد: ریسک اصلاح را کوچک و قابل مدیریت کند، نه اینکه تمام ریسک را در یک روز، به اقتصاد تحمیل کند.
انتخاب واقعی
ایران در برابر یک انتخاب ساده میان اصلاح و عدم اصلاح قرار ندارد، بلکه انتخاب واقعی میان دو مسیر است. در مسیر نخست، دولت از سر کمبود منابع، قیمتها را افزایش میدهد، بدون آنکه بتواند نظام حمایتی پایدار و برنامه ضدتورمی ارائه کند. در این حالت، احتمال دارد اصلاح به افزایش تورم، کاهش قدرت خرید، تشدید نارضایتی و عقبنشینی سیاستگذار منجر شود. در مسیر دوم، دولت ابتدا اصلاح را بهعنوان پروژه اقتصادی و اجتماعی تعریف میکند، برای آن اجماع درست میکند، منابعش را مشخص میکند، حمایت از خانوار را پیشاپیش طراحی میکند و اجرای قیمتها را با ظرفیت اقتصاد و جامعه هماهنگ میکند. مسیر دوم دشوارتر است، اما احتمال موفقیت آن بیشتر است.
در نهایت، مسئله نظام یارانهای ایران این نیست که آیا یارانه خوب است یا بد. مسئله این است که یارانه به چه کسی، برای چه چیزی و با چه هزینهای پرداخت میشود. حمایت از خانوار فقیر، سیاستی ضروری است. اما ارزان نگه داشتن انرژی و کالا برای همه، الزاماً حمایت اجتماعی نیست. از سوی دیگر، حذف یارانه نیز به خودی خود اصلاح محسوب نمیشود. اگر قیمتها افزایش یابند، اما درآمد واقعی خانوار کاهش پیدا کند، منابع آزادشده صرف پوشش کسری بودجه شود و تورم دوباره ارزش حمایتها را از بین ببرد، صرفاً شکل یارانه تغییر کرده است، نه مسئله. اصلاح موفق باید همزمان قیمتهای اشتباه را اصلاح کند، نظام حمایتی بخش هدفمند را تقویت کند و اعتماد میان دولت و جامعه را بازسازی کند. بنابراین پاسخ کوتاه به اینکه آیا زمان بحران، زمان اصلاح است؟ احتمالاً این باشد: بحران، زمانی خوب برای اصلاحات بد نیست، اما میتواند زمانی مناسب برای بسترسازی اصلاحات درست باشد.
