داستان یک بحران میان سیاست و اقتصاد | از پیشهوری تا قوام؛ شکاف تهران و تبریز چگونه به بحران سیاسی تبدیل شد؟
به گزارش اقتصادنیوز، شادی معرفتی در شماره 646 هفته نامه تجارت فردا نوشت: جنگ جهانی دوم در دهم شهریور 1324 به پایان رسید و دو روز بعد فرقه دموکرات آذربایجان اعلام موجودیت کرد.
در 21 آذر همان سال، فرقه عملاً حکومت آذربایجان را در دست گرفت و اعلام خودمختاری کرد و تا 20 آذر سال بعد، به حیات خویش ادامه داد. بحران آذربایجان را معمولاً از جایی روایت میکنند که شوروی وارد داستان میشود؛ از استقرار ارتش سرخ در شمال ایران، از تشکیل فرقه دموکرات آذربایجان و از حکومتی که پیشهوری در تبریز برپا کرد. در این روایت، شوروی بازیگر اصلی است و بحران آذربایجان یکی از پیامدهای جنگ جهانی دوم. اما اگر ماجرا را از این نقطه شروع کنیم، یک پرسش مهم بیپاسخ میماند: چرا آذربایجان؟ و شاید پرسش مهمتر این باشد که در پس این بحران، دعوا بر سر این نبود که چه کسی در تبریز حکومت میکند، مسئله این بود که چه کسی درباره اداره منطقه، منابع آن و نحوه توزیع آنها تصمیم میگیرد. چرا مداخله یک قدرت خارجی توانست در این منطقه چنین جنبشی برپا کند و چرا یک نارضایتی منطقهای در سال 1324 از اعتراض و گلایه فراتر رفت و به تشکیل حکومتی انجامید که توانست نزدیک به یک سال در برابر دولت مرکزی دوام بیاورد؟
برای پیدا کردن پاسخ، باید کمی به عقب برگردیم؛ به سالهایی که هنوز خبری از پیشهوری و فرقه دموکرات نبود. مسئله فقط فقر آذربایجان یا کمبود خدمات دولتی نبود. مجموعهای از تنشهای سیاسی، اداری، فرهنگی و اقتصادی میان دولت مرکزی و بخشی از نیروهای اجتماعی منطقه شکل گرفته بود؛ تنشهایی که در شرایط عادی الزاماً به بحران منجر نمیشد، اما در یک لحظه خاص تاریخی، با کاهش ظرفیت دولت مرکزی برای اعمال اقتدار و حضور یک قدرت خارجی به همافزایی رسیدند و آذربایجان را به بحران کشاندند. پرسش اینجاست که نابرابری و ضعف دولت مرکزی، چگونه در آذربایجان بحران آفرید؟
چرا آذربایجان؟
دوران رضاشاه، دوران اقتدار و تمرکز حکومت مرکزی بود؛ ارتش و دستگاه اداری گسترش یافت و بیشتر تصمیمات در تهران گرفته میشد. اما تمرکز قدرت، هزینههایی هم داشت. بخشی از نیروهای محلی از سیاست کنار گذاشته شدند و در آذربایجان، سیاستهای تمرکزگرایانه، از جمله محدودیتهای زبانی و فرهنگی، فاصله میان دولت مرکزی و بخش غالب جامعه محلی را بیشتر کرد. پژوهشهای تاریخی بر این نکته تاکید کردهاند که شکلگیری حکومت آذربایجان را نمیتوان فقط با مداخله شوروی توضیح داد و باید آن را در ادامه روند تمرکزگرایی و تضعیف موقعیت آذربایجان در دوره رضاشاه مطالعه کرد. بحران آذربایجان زاده پیشهوری نبود، پیش از آن هم وجود داشت؛ اما آنچه بحران را به اوج رساند، پیوند شکاف تهران-تبریز و کاهش قدرت دولت مرکزی برای اعمال اقتدار در منطقه بود. سال 1320 نقطه عطفی بود که ظرفیت دولت مرکزی را کاهش داد. ارتش در برابر متفقین شکست خورد و در آذربایجان نیز حضور شوروی توان تهران برای اعمال قدرت را کمتر کرد. همزمان، اشغال، اختلال حملونقل، کمبود کالا و تورم، نارضایتیهای اجتماعی را افزایش داد و شکاف میان مرکز و ولایات را ملموستر کرد. بحران آذربایجان نه در خلأ قدرت، بلکه در شرایطی شکل گرفت که دولت مرکزی همچنان وجود داشت، وزارتخانهها و دستگاه اداری فعالیت میکردند و تهران همچنان مدعی حاکمیت بر آذربایجان بود. اما واقعیت آن است که ظرفیت دولت برای اعمال قدرت بهطرزی چشمگیر کاهش یافته بود. از سوی دیگر، سقوط رضاشاه فضای سیاسی تازهای ایجاد کرد. احزاب و گروههای سیاسی مجالی دوباره یافتند و مشکلات ناشی از جنگ، گرانی و کمبود کالا گرفته تا اختلال در حملونقل و ضعف خدمات عمومی، نارضایتیها را بیشتر کرد و عوامل اقتصادی، مزید بر نارضایتی سیاسی شد. بنابراین نارضایتی از تهران، معلول حکومت پیشهوری نبود؛ یکی از علل آن بود. اما چرا این نارضایتی در آذربایجان به یک بحران تبدیل شد؟ پاسخ را باید در چند عامل جستوجو کرد: نارضایتی اجتماعی، فرصت سیاسی، سازمانیابی منطقهای، کاهش اقتدار دولت مرکزی و البته حضور نیروهای شوروی.
بحران آذربایجان فقط دعوای تهران و تبریز یا نتیجه دخالت شوروی نبود؛ در عمق آن، کشمکش بر سر مالیات، زمین، بانک، منابع و این پرسش اساسی جریان داشت: چه کسی حق دارد درباره منابع یک منطقه و نحوه توزیع آنها تصمیم بگیرد؟
زایش یک بحران
آذربایجان سال 1324 این شرایط را همزمان در خود داشت. فرقه دموکرات آذربایجان به رهبری جعفر پیشهوری توانست روی بخشی از مطالبات تمرکز کند که پیش از تشکیل فرقه نیز وجود داشت؛ از اداره محلی و آموزش به زبان آذری تا مسائل کارگران و دهقانان، راهها، خدمات عمومی و وضعیت اقتصادی، درواقع، مطالبات مردم و پروژه شوروی با هم درآمیختند. اگر همهچیز را پروژه شوروی بدانیم، زمینه اجتماعی جنبش و اگر پیشهوری را صرفاً نماینده مطالبات مردم بدانیم، نقش شوروی را نادیده گرفتهایم. شوروی در شکلگیری و دوام حکومت آذربایجان نقشی تعیینکننده داشت، بهویژه تا زمانی که نیروهایش در شمال ایران حضور داشتند. همزمان، شواهد تاریخی نشان میدهد که حکومت پیشهوری توانست روی برخی مطالبات واقعی اجتماعی و منطقهای سوار شود. همین دو واقعیت است که روایت بحران را پیچیدهتر میکند.
اما شاید بتوان ماجرا را سادهتر دید: فرقه نارضایتیها را سازماندهی کرد و شوروی، بر موج آن سوار شد و موازنه قدرت را به سود آن تغییر داد. اما عاملی دیگر نیز وجود داشت: دولت مرکزی دیگر توان دوره رضاشاه را نداشت و همین عامل بود که به یک جنبش منطقهای امکان داد از سطح اعتراض سیاسی فراتر برود و برای مدتی به ساختار حکومتی تبدیل شود؛ وقتی دولت دیگر نمیتوانست مانند گذشته اعمال قدرت کند. اگر دولت مرکزی همچنان توان نظامی و اداری دوره رضاشاه را داشت، فعالیت یک جریان سیاسی منطقهای، حتی با وجود نارضایتی اجتماعی، لزوماً به تشکیل حکومت خودمختار منجر نمیشد. ارتش شوروی در منطقه حضور داشت و تهران نمیتوانست مانند گذشته، نیروهای نظامی خود را آزادانه در آن مستقر کند. در نتیجه میان «ادعای حاکمیت» و «توان اعمال حاکمیت» فاصله افتاده بود.
تهران یا تبریز؟
جنگ جهانی دوم در 10 شهریور 1324 به پایان رسید و طبق قرار قبلی باید نیروهای شوروی از کشور خارج میشدند. اما نهتنها ارتش شوروی منطقه را ترک نکرد، بلکه 30 هزار نیرو نیز به بهانه پیشگیری از اقدامات خرابکارانه در آذربایجان باقی ماندند و دو روز بعد فرقه دموکرات آذربایجان با انتشار اعلامیهای 12مادهای رسماً اعلام موجودیت کرد. در ظاهر مطالبات فرقه بیش از آنکه رنگ انقلاب داشته باشد، مجموعهای از خواستههای محلی بود: تشکیل انجمنهای ایالتی و ولایتی، استفاده از درآمدهای مالیاتی آذربایجان برای عمران منطقه، افزایش شمار نمایندگان آذربایجان در مجلس، آموزش به زبان ترکی و اصلاحات ارضی. اما پشت این مطالبات پرسشی مهمتر پنهان بود: چه کسی قرار است منابع آذربایجان را در اختیار داشته باشد؛ تهران یا تبریز؟
این پرسش یکی از کلیدهای فهم بحران آذربایجان است. فرقه دموکرات فقط در پی اداره سیاسی منطقه نبود؛ بهتدریج میخواست مالیات، زمین، بانک، نیروی کار و دستگاه اداری را نیز در کنترل خود بگیرد. زیرا خودمختاری بدون منابع مالی، چیزی بیش از یک ادعای سیاسی نبود. رهبر فرقه، سیدجعفر پیشهوری، از چهرههای قدیمی جریان چپ ایران بود و همین پیشینه در سیاستهای اقتصادی حکومت او بیتاثیر نبود. بنابراین، مسئله اصلی فرقه خیلی زود از سطح ایدئولوژی فراتر رفت: حکومتی تازه شکل گرفته بود که باید هزینه حکومت کردن را میپرداخت. آذربایجان در پایان جنگ جهانی دوم وضعیت اقتصادی دشوار داشت. آثار اشغال، کمبود کالا، ضعف حملونقل، مشکلات کشاورزی و کاهش تولید، فشار زیادی بر مردم وارد میکرد. در همان حال، حکومت خودمختار باید حقوق کارمندان و نیروهای نظامی و انتظامی را میپرداخت، امنیت را حفظ میکرد، خدمات عمومی ارائه میداد و به وعدههای اصلاحی خود عمل میکرد. بنابراین اقتصاد خیلی زود از حاشیه به متن سیاست فرقه آمد.
در این میان، یکی از مهمترین مطالبات فرقه، مصرف درآمدهای مالیاتی آذربایجان در خود آذربایجان بود. این خواسته فقط یک برنامه عمرانی نبود؛ معنای سیاسی مهمی داشت. اگر مالیات در تبریز جمع میشد و به تهران نمیرفت، بخشی از قدرت مالی دولت مرکزی در آذربایجان میماند. پس دعوا فقط بر سر این نبود که چه کسی استاندار آذربایجان باشد؛ مسئله این بود که چه کسی مالیات بگیرد، چه کسی خرج کند و چه کسی درباره منابع منطقه تصمیم بگیرد.
پس از اعلام خودمختاری آذربایجان در 21 آذر 1324، این سیاست یک گام جلوتر رفت. حکومت فرقه به سراغ اصلاحات اقتصادی رفت: بازتوزیع زمین، مداخله در نظام بانکی، اجرای طرحهای عمرانی، ایجاد مقرریهای رفاهی برای کارگران و آغاز فعالیت برای توسعه جادهها. ملیسازی برخی بانکهای بزرگتر و مصادره بخشی از زمینهای مالکان، بهویژه مالکان غیرآذربایجانی، نشان میداد که فرقه میخواهد نهفقط اداره سیاسی، بلکه سازوکار اقتصادی جامعه را نیز در اختیار بگیرد. این اصلاحات برای بخشی از روستاییان و کارگران جذاب بود، اما یک مشکل اساسی باقی ماند: حکومت جدید برای اجرای اصلاحات و اداره دستگاه خود، به درآمد نیاز داشت. اوضاع کشاورزی نیز چندان مساعد نبود. برداشت نامناسب و مشکلات ناشی از شرایط طبیعی، درآمد روستایی را کاهش داده بود، اما هزینههای حکومت کم نشده بود. در نتیجه، فرقه برای تامین منابع مالی ناچار شد فشار بیشتری بر کشاورزان و مالکان وارد کند؛ وضعیتی که نشان میداد اصلاحات، دستکم در کوتاهمدت، لزوماً بهمعنای ایجاد منابع تازه برای حکومت نیست. اینجا بود که میان مشروعیت سیاسی و توان مالی دولت شکاف ایجاد شد. از همینرو، سختگیریهای مالی و اداری حکومت پیشهوری را نمیتوان فقط با ایدئولوژی یا میل به کنترل سیاسی توضیح داد. مسئله تا حدی بقای یک حکومت تازهتاسیس بود؛ حکومتی که میخواست دولت باشد، اما هنوز از یک نظام مالی باثبات و مستقل برخوردار نبود.
بنابراین، بحران آذربایجان را نمیتوان فقط داستان اختلاف تهران و تبریز یا نتیجه دخالت شوروی دانست. در عمق این بحران، کشمکش بر سر مالیات، زمین، بانک، منابع طبیعی و کنترل دستگاه اداری نیز جریان داشت. درنهایت پرسش این بود که چه کسی منابع حکومت را در اختیار دارد؟ زیرا در آذربایجان 1324، جابهجایی قدرت سیاسی بدون جابهجایی قدرت اقتصادی ممکن نبود و درست از همینجا بود که مرز میان خودمختاری سیاسی و استقلال مالی اهمیت پیدا کرد.
قوام و بحران آذربایجان
در 29 بهمن همان سال، اولین اقدام قوام بعد از تشکیل کابینه، سفر به مسکو با هدف حل بحران آذربایجان بود. قوام که در اوج بحران آذربایجان به نخستوزیری رسید، کارکشتهتر از آن بود که خیال کند مسئله آذربایجان را فقط با اعمال زور میتوان حل کرد. او خیلی زود دریافت که اگر تهران بخواهد بار دیگر در تبریز حکومت کند، باید چیزی بیشتر از قدرت نظامی برای عرضه داشته باشد و باید نشان میداد که پس از بازگشت دولت مرکزی، رابطه تهران و آذربایجان چگونه برقرار خواهد شد، بنابراین در سفرش به مسکو، پیشنهادهایی برای اداره آذربایجان مطرح کرد که از تقویت نقش شورای ایالتی در حوزههایی مانند کشاورزی، صنعت، تجارت، حملونقل، آموزش، بهداشت و امور مالی تا آموزش زبان آذربایجانی در دوره ابتدایی را در بر میگرفت. در پیشنهادهای دولت، قرار بود هنگام تخصیص مالیات و اعتبارات، نیازهای آذربایجان به آبادانی، آموزش، بهداشت و بازسازی در نظر گرفته شود و در توافق بعدی نیز 75 درصد درآمدهای منطقه در خود آذربایجان هزینه و 25 درصد به مرکز منتقل شود.
این ارقام لزوماً ثابت نمیکنند که ریشه بحران، نابرابری در توزیع منابع بوده است؛ اما نشان میدهند که دعوا دیگر بر سر چه کسی حکومت میکند نبود، بلکه به این پرسش هم رسیده بود که چه کسی مسئولیت مالیات را بر عهده دارد و درباره پول منطقه تصمیم میگیرد. حاکمیت فقط ارتش و دولت نیست؛ مدرسه، راه، بهداشت و بودجه هم بخشی از آن هستند و از همینجا بود که نفت شمال به میز مذاکره راه باز کرد.
معامله بر سر نفت شمال
دور دوم مذاکرات تهران-مسکو، در 19 اسفند به پایان رسید و قوام تاکید کرد که انعقاد قرارداد پیرامون نفت شمال، منوط به خروج نیروهای شوروی از شمال کشور و به رسمیت شناختن حاکمیت تهران بر آذربایجان است. دو روز بعد مجلس چهاردهم به کار خود پایان داد و اجرای توافق به تصویب مجلس آینده منوط شد.
در 15 فروردین 1325، میان قوام و سادچیکف، سفیر شوروی در تهران، توافقی با محوریت سه موضوع به امضا رسید؛ خروج تمام نیروهای ارتش سرخ تا پایان اردیبهشتماه، تشکیل شرکت نفت مختلط ایران و شوروی، و به رسمیت شناختن اینکه غائله آذربایجان مسئله داخلی ایران است. آنان به توافق رسیدند که شرکت مختلط نفتی با سهم 51درصدی شوروی و 49درصدی ایران در 25 سال نخست و سهم برابر دو طرف در دوره بعد تشکیل شود. قوام نفت را قطعی واگذار نکرد؛ امکان یک توافق نفتی را به بخشی از معامله بزرگتر خود با شوروی تبدیل کرد. مسکو پذیرفته بود که «مسئله آذربایجان، مسئله داخلی ایران است». نفت در این مقطع فقط یک منبع اقتصادی نبود؛ به ابزاری برای چانهزنی بر سر حاکمیت تبدیل شده بود. قوام زمان میخرید تا موازنه قدرت تغییر کند و این موازنه تغییر کرد. نیروهای شوروی در اردیبهشت 1325 از ایران خارج شدند و چند ماه بعد در آذر همان سال، با ورود نیروهای دولت مرکزی به آذربایجان، حکومت پیشهوری فرو پاشید. بنابراین پایان بحران را نمیتوان فقط نتیجه قدرت نظامی دانست. با خروج شوروی، شرایطی که حکومت پیشهوری بر آن استوار بود، تغییر کرده بود. اما مسئله نفت شمال باقی ماند تا بازگشایی مجلس پس از یک سال و چند ماه فترت. مجلس پانزدهم در 25 تیر 1326 بازگشایی شد و در 29 مهر همان سال، توافق نفتی ایران و شوروی را رد کرد. اهمیت این رای فقط در رد یک قرارداد نبود؛ مجلس بر این اصل تاکید کرد که دولت بهتنهایی حق تصمیمگیری درباره منابع کشور را ندارد. درواقع برای نخستینبار، حق حاکمیت در یک منطقه و حق تصمیمگیری درباره منابع ملی، با هم گره خورده بودند.
با خروج نیروهای شوروی، تکیهگاه اصلی فرقه دموکرات از میان رفت و در آذر همان سال ارتش ایران وارد تبریز شد. پیشهوری به شوروی گریخت و حکومت خودمختار فروپاشید. اما پایان فرقه بهمعنای پایان مسئلهای نبود که بحران آذربایجان آشکار کرده بود. قوام با مذاکره و اتکا به خروج شوروی، توانست حاکمیت تهران را دوباره برقرار کند؛ اما بحران نشان داده بود که مرکزگرایی اداری، بدون رابطهای پایدار با پیرامون، اقتداری پایدار نمیسازد و با نخستین خلأ قدرت، شکنندگی خود را نشان خواهد داد. بحران آذربایجان فقط یک مناقشه سیاسی نبود؛ آزمونی که نشان داد حاکمیت فقط با ارتش و بخشنامه برقرار نمیشود. مالیات، بودجه، زمین، راه، بانک و حتی نفت، بخشی از همان قدرتی بودند که تهران و تبریز بر سر آن چانه میزدند. چند سال بعد همین پرسش در مقیاسی بزرگتر و این بار بر سر نفت جنوب مطرح شد: چه کسی حق دارد درباره سرزمین و منابع آن تصمیم بگیرد؟
