استقبال بهارستان از بودجه‌ریزی عملکردی | اصلاح ساختار بودجه، گام اول پایداری اقتصادی
به گزارش اقتصادنیوز به نقل از روزنامه ایران، اصلاح ساختار بودجه چیست و تا چه حد برای کشور ضروری است؟ این پرسش در ماه‌های منتهی به موعد ارائه لایحه بودجه سال 1405 و با توجه به مؤلفه‌هایی که در سال‌های اخیر خود را بر اقتصاد کشور تحمیل کرده‌اند اهمیت بیشتری پیدا کرده است. تجربه مصوبات و قوانین مربوط به ساختار بودجه در مجالس یازدهم و دوازدهم، حکایت از آن دارد که اصلاح ساختار بودجه برای نمایندگان، در وهله نخست جنبه شکلی داشته است.
هر چند این تغییرات شکلی در محتوای بودجه بویژه از حیث تخصیص بودجه و ردیف‌های هزینه بی‌اثر نبوده است. بار اول در مجلس یازدهم تصمیم بر این شد که دولت لایحه بودجه را در دو مرحله به مجلس ارسال کند؛ اول کلیات بودجه که شامل حدود برآورد منابع و مصارف، ترازهای عملیاتی، سرمایه‌ای و مالی بودجه عمومی بود و در مرحله بعد جداول تفصیلی بودجه.
با وجود این، پس از ارائه دو مرحله‌ای بودجه سال 1403 مشخص شد که این شیوه سبب اشکالاتی همچون کاهش شفافیت و مغایرت‌های معنادار میان فروض بودجه و جداول آن شده است. این نتیجه سبب شد نمایندگان مجلس دوازدهم مرداد ماه سال‌جاری یک بار دیگر دست به کار اصلاح آیین‌نامه داخلی مجلس شوند. مطابق این اصلاح جدید، دولت موظف است لایحه بودجه را در اول دی ماه به صورت تک مرحله‌ای به مجلس تقدیم کند و همه احکام و ارقام بودجه نیز صرفاً در قالب جداول خواهند آمد.
همچنین در ادامه تلاش برای اصلاح ساختاری بودجه از قبال توافق دولت و مجلس بر سر اصلاح ماده 182 آیین‌نامه داخلی مجلس و طرحی که حاصل ایده جمعی کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس، سازمان برنامه، دیوان محاسبات و معاونت قوانین مجلس است، تغییرات جدیدی در این فرآیند ایجاد شده است. از این تغییرات، یکی این است که لایحه بودجه سالانه شامل هیچ تبصره‌ای نخواهد بود. این تبصره نداشتن لایحه، راه را بر تغییرات بودجه‌ای و دور زدن قانون بودجه از سوی دستگاه‌های دیگر خواهد بست.
در عین حال بر اساس توافق، آن دسته از تبصره‌های بودجه که ماهیت تکرار شونده داشته‌اند، در قالب سومین قانون «الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت»، تجمیع می‌شوند. با این حساب لایحه بودجه 1405 شامل یک ماده واحده، در کنار فروضات، الزامات و جداول بودجه خواهد بود. با وجود این به نظر می‌رسد این تغییرات را باید همچنان تغییرات شکلی بودجه ارزیابی کرد، نه تغییرات ماهوی.
آیا اصلاحات شکلی در فرآیند تدوین و تصویب لایحه بودجه یک راه‌حل تمام کننده است؟ پاسخ به چنین سؤالی با مروری بر سرنوشت قوانین بودجه در سال‌های مختلف از جهت تحقق نیافتن حجم قابل توجهی از منابع درآمدی و در نتیجه مواجه شدن دولت‌ها با فهرست بلندبالایی از تکالیف بودجه‌ای و پروژه‌هایی که منابع کافی برای پاسخگویی شان وجود ندارد، مشخص است. چنانکه بر اساس روایت‌های مختلفی که از تحقق پیش‌بینی‌های درآمدی قانون بودجه 1404 منتشر شده است، این قانون تا همین لحظه کسری حدود 30 درصدی را روی دست کشور گذاشته است. با وجود همه اینها، لایحه بودجه 1405 در شرایطی نگاشته خواهد شد که بر اساس اطلاعات منتشر شده، فروش نفت به عنوان یکی از منابع اصلی بودجه، با کاهش نسبی حجم صادرات و کاهش قابل توجه قیمت جهانی نفت (حدود 20 دلار در قیمت هر بشکه) مواجه است.
در مقابل، چنانکه روز گذشته محمد جعفر قائم پناه معاون اجرایی رئیس‌جمهور اشاره کرد، قیمت تأمین هر لیتر بنزین برای رسیدن به دست مصرف کننده در هر شهر، برای دولت ۳۴ هزار تومان تمام می‌شود، اما دولت آن را به قیمت هزار و ۵۰۰ تومان می‌فروشد.
در کنار این ناترازی در قیمت تمام شده و قیمت فروش بنزین، دولت در شرایطی با تکلیف مهم توزیع کالابرگ برای «تأمین کالاهای اساسی مردم به نرخ ثابت» مواجه است که چاره‌جویی‌هایش برای ایجاد منابع تأمین بودجه ریالی و ارزی مورد نیاز انجام این تکلیف، همچون افزایش نرخ ارز ترجیحی یا کوچک‌سازی دولت از طریق تجمیع نهادهای هم عرض و دارای دستورکار موازی، با مخالفت‌ها و مقاومت‌هایی هم درون قوه مجریه و هم درون قوه مقننه مواجه شده است. در چنین شرایطی پرسش اساسی که با طیفی از نمایندگان در میان گذاشته شد، این است که نمایندگان به عنوان قانونگذاران بودجه و تصویب‌کنندگان نهایی بودجه، چه تعریفی از اصلاح ساختاری بودجه دارند و چه راهکارهایی برای مدیریت بهینه منابع و مصارف بودجه پیشنهاد می‌کنند و تا چه حد از راهکارهای دولت برای تدوین بودجه عملیاتی حمایت خواهند کرد. پرسشی که پاسخ نمایندگان به آن حکایت از همراهی بهارستانی ها با تصمیمات پاستور دارد.
ناهمخوانی بودجه با نیازهای امروز
سید جمال موسوی (دبیر دوم کمیسیون عمران ) نوشت: طبعاً ساختار بودجه‌ریزی کشور باید اصلاح شود. امروز ما قانون بودجه را همان گونه تدوین و تصویب می کنیم که 20 سال پیش انجام می شد. درحالی که امروز نسبت به 20 سال گذشته شرایط و الزامات کشور تغییر کرده است. خوشبختانه به نظر می رسد دولت عزم خود را جزم کرده است تا از بودجه‌نویسی سنتی فاصله بگیرد و بودجه را به صورت عملیاتی تدوین کند.
از جمله برنامه‌های دولت در این راستا، نشان‌دار کردن مالیات است که می تواند تأثیر مستقیمی بر پروژه‌های عمرانی داشته باشد. مجلس هم به سهم خود باید با این تغییر نگاه همراهی کند. منابع درآمدی دولت باید قریب به واقعیت پیش‌بینی شوند. این طور نباشد که دولت با مسأله تحقق نیافتن درآمدها مواجه شود. بخش مصارف بودجه هم نیازمند مدیریت، کنترل و کاهش هزینه‌های اضافی است تا با مجموع همه این تغییرات، بتوانیم یک بودجه عملیاتی را برای سال مالی 1405 پی‌ریزی کنیم.
نیاز کشور به توزیع عادلانه منابع
بهروز محبی نجم آبادی، (عضو کمیسیون برنامه و بودجه) نوشت: اگر قانون بودجه، که تلفیقی از درآمدها و هزینه‌های دولت برای یک سال است، در یک چهارچوب واقعی تعریف نشود، قطعاً نتیجه قابل دفاعی نخواهد داشت. چنین بودجه‌ای که بر اساس اعداد و ارقام احتمالی و نه یقینی طرح‌ریزی شود، نمی‌تواند به عنوان قطعه‌ای از پازل برنامه پنج ساله پیشرفت عمل کند. دولت چهاردهم در مسیر کار خود همچنان با معوقات و بدهی‌هایی از گذشته مواجه است و باید آنها را پرداخت کند، اما همچنان باید بتواند منابع و مصارف خود را ترازمند کند و پایداری منابع را رقم بزند. یکی از الزامات رسیدن به این هدف، ردیف مصارف بودجه است که قطعاً نیازمند حذف ردیف‌های زاید و مدیریت آنهاست.
خوشبختانه شاهد آن هستیم که وزارتخانه‌ها تدوین برنامه برای مدیریت بودجه خود را آغاز کرده‌اند. از جمله وزارت تعاون،کار و رفاه اجتماعی که وعده داد برنامه 32 بندی خود را ارائه دهد که 22 بند آن ایجاد و تعریف منابع برای حل ناترازی حوزه تأمین اجتماعی است و 10 بند دیگر در حوزه مدیریت مصارف. همه اینها به این دلیل است که امروز ما نیازمند توزیع عادلانه منابع بودجه هستیم. در کنار اینها، باید پروژه‌های در حال اتمام و پروژه‌هایی که می‌توانند به سرعت در خدمت تولید قرار بگیرند در بودجه سال آینده در اولویت قرار گیرند.
زیرا هر چه تولید افزایش پیدا کند، موجب افزایش منابع مالیاتی و در نهایت ایجاد چرخه شکوفایی در کشور خواهد شد. بر همین اساس شاید لازم باشد قوانینی در حوزه مالیات از جمله درباره ملزم ساختن بنگاه‌های معاف از مالیات به پرداخت مالیات فعالیت‌های اقتصادی شان تصویب شود. این موارد نیازمند تجدید نظر و قانونگذاری است. مجلس و کمیسیون‌های آن باید به چنین مواردی ورود کنند.
وقتی ضریب جینی به سرعت افزایش پیدا می‌کند، این پیام را دارد که منابع کشور به صورت عادلانه توزیع نمی‌شود. بنابراین ضروری است که دولت و مجلس حتماً به وظیفه خود در این باره و به طور کلی در ایجاد تعادل در توزیع منابع بودجه کشور، عمل کنند.
حذف ردیف‌های مازاد از بودجه
محمد مهدی مفتح، (عضو کمیسیون برنامه و بودجه) نوشت: توافق دولت و مجلس بر سر اینکه لایحه بودجه سال آینده بدون احکام و تبصره‌ها نگارش شود، گام بزرگی در مسیر اصلاح بودجه است. ما باید به سمت تدوین بودجه‌ای حرکت کنیم که اهداف و پیش‌بینی‌های آن عملی و متناسب با واقعیات باشد.
در راستای تحقق این هدف، مسلم است که باید ردیف‌های بودجه‌ای مازاد از جداول بودجه حذف شوند. همچنین از آنجا که مالیات یکی از منابع اصلی، پیش‌بینی پذیر‌تر و قابل تحقق‌تر بودجه است، باید بازنگری جدی در قوانین مالیاتی صورت بگیرد.
شجاعت دولت و همراهی مجلس
هادی محمدپور، عضو کمیسیون اقتصادی نوشت: مطلوب نیست که به صورت سالانه یا گاه به گاه در ساختار شکلی بودجه تغییر ایجاد می‌کنیم. در همین تغییرات شکلی، سال گذشته در لایحه و قانون بودجه، درآمد و هزینه جداگانه تعریف شدند و امسال هم در یک تغییر شکلی دیگر بودجه در یک مرحله و با تغییراتی در محتوا به مجلس ارائه خواهد شد.
این تغییرات عملاً دست دولت را از حیث مدیریت منابع، و دست مجلس را در بعد نظارت می‌بندد. تا زمانی که دولت نتواند منابع درآمدی خود را افزایش دهد و از حدود درآمدها و تأمین آنها اطمینان خاطر نداشته باشد، در طول سال در نحوه هزینه کرد منابع نیز با مشکل مواجه خواهد شد. کما اینکه سال‌های پیش و نیز در سال گذشته با کاهش معنادار منابع و اعتبارات بودجه مواجه بودیم و همین امر دولت را در پیشبرد پروژه‌های عمرانی، پرداخت دستمزد و انجام تکلیفی چون اجرای طرح کالابرگ دچار مشکل کرد.
باید امیدوار باشیم بودجه 1405 با حذف ردیف‌های زاید و کاستن از پراکندگی تدوین شود تا در این صورت بتوانیم مدیریت بهتری بر هزینه‌های کشور داشته باشیم. تحقق این هدف در راستای تحقق منافع مردم و کشور، به شجاعت دولت در مقابل انتقادات، و نیز به همراهی مجلس با دولت نیازمند است.
تخصیص عادلانه منابع به استان‌های کم برخوردار
روح‌الله لک‌علی‌آبادی، عضو کمیسیون بهداشت نیز نوشت: یکی از ضرورت‌ها در اصلاح ساختار بودجه، توزیع عادلانه منابع بر اساس نیاز واقعی و میزان توسعه یافتگی یا محرومیت استان‌هاست. در سال‌های گذشته شاهد بوده‌ایم که بعضی استان‌ها چنان که باید از درآمدهای کشور منتفع نمی‌شوند. باید امیدوار باشیم دولت آقای پزشکیان بر اساس رویکردهای مورد تأکید ایشان، به سمت توزیع عادلانه ثروت کشور در استان‌ها حرکت کند. یکی از راه‌های این توزیع عادلانه برخوردار کردن هر استان محروم از منابعی است که در اختیار دارد.
نکته دیگر، متمرکز کردن نحوه توزیع این منابع است. بودجه‌ای که برای محرومیت‌زدایی و حمایت از اقشار کم برخوردار در نظر گرفته می‌شود، به صورت غیرمتمرکزی میان چندین نهاد توزیع می‌شود. این یعنی بودجه در نظر گرفته شده پیش از رسیدن به هدف، صرف هزینه‌های دیگری غیر از رفع فقر و محرومیت می‌شود و این نیز رویه‌ای نادرست در بودجه است که باید تغییر کند.
اصلاح حکمرانی؛ کلید اصلاح بودجه
ابوالفضل ابوترابی، عضو کمیسیون شوراها، نوشت: بخشی از مسأله بودجه کشور ناشی از مشکلات حکمرانی نیمه متمرکز ماست. در راستای اصلاح این وضعیت بود که در قانون برنامه هفتم، ادغام دستگاه‌های دارای عملکرد موازی پیش‌بینی شد.
در کنار این، واگذاری امور محلی به شهرداری‌ها و دهداری‌ها هم می‌تواند تا حد زیادی از هدررفت منابع جلوگیری کند. این رویکرد در بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته و در حال توسعه تجربه شده و موفق هم بوده است. درست است که تولید برق و تأمین منابع آب از طریق پروژه‌های نیروگاهی و سدسازی، امری حاکمیتی است اما توزیع این نیروها یا حل مشکلاتی مانند ترکیدگی لوله آبرسانی و جابه‌جایی یک تیر برق باید بر عهده شهرداران و دهداران باشد. این ایده، مکمل ایده افزایش اختیارات استانداران است که نوعی بازتوزیع قدرت اجرایی و تصمیم‌گیری در حوزه محلی را ممکن می‌کند.
تفویض این اختیارات و مسئولیت‌ها به‌شدت از بوروکراسی زائد و موازی‌کاری‌ها کم می‌کند و بهره‌وری را افزایش می‌دهد، زیرا لازم نیست انجام یک امر محلی موقوف به موافقت وزارتخانه یا تصویب در مجلس باشد. بنا به این ملاحظات، اصلاح ساختاری بودجه نباید صرفاً به عنوان یک تحول در بودجه‌نویسی مطرح شود، زیرا ما نیازمند واقعی کردن منابع بودجه، درآمدهای نفتی و مالیاتی هستیم. اکنون اصلاحاتی که در بودجه اعمال می‌شود، عمدتاً ذوقی است و به تغییر رویه و رویکرد منجر نمی‌شود. کما اینکه دولت‌ها و مجالس عمدتاً بر اساس سلیقه و روابط با ذی‌نفعان تغییراتی اعمال کرده‌اند. این درحالی است که بودجه نیازمند حرکت جدی به سوی تخصیص عملیاتی و عملکردی است. به این معنی که مثلاً در سطح خرد باید مشخص باشد هر فرد براساس خدمات خود به جامعه مستحق چه میزان دریافتی است.
در سطح کلان هم نهادها و دستگاه‌ها باید بر اساس عملکرد سالانه برای سال بعد خود بودجه دریافت کنند. ضرورت دیگر، اصلاح ساختار نهادها و کوچک‌سازی است، امری که دولت نسبت به آن اهتمام دارد. هر چند این پروژه نیز در مقام اجرا چندان ساده نیست که انتظار می‌رود دولت با شجاعت در مقابل مخالفت‌ها مقاومت کند.
اصلاح ساختار بودجه، گام اول پایداری اقتصادی
مهرداد گودرزوند چگینی(عضو کمیسیون برنامه و بودجه) نوشت : یکی از چالش‌های اصلی دولت در مسیر اجرای برنامه هفتم توسعه، اصلاح ساختار بودجه و حرکت به‌سوی پایداری منابع درآمدی است. تجربه سال‌های اخیر نشان داده که اتکای بودجه به درآمدهای ناپایدار همچون فروش نفت یا منابع غیرقطعی، نه‌تنها تعادل مالی کشور را بر هم می‌زند بلکه به افزایش تورم و رشد بدهی‌های دولت نیز منجر می‌شود.
راهکار اساسی، واقعی‌سازی ارقام بودجه و تکیه بر منابع مطمئن مانند مالیات، صادرات غیرنفتی و مدیریت کارآمد واردات است. اجرای کامل قانون مالیات‌ها و راه‌اندازی سامانه‌های فروشگاهی گامی مهم در این مسیر به‌شمار می‌رود، زیرا با شفاف‌سازی جریان درآمدی، زمینه کاهش فرار مالیاتی و افزایش سهم درآمدهای پایدار را فراهم می‌کند.
در عین حال، بازنگری در بودجه دستگاه‌های کم‌اثر و ادغام نهادهای موازی می‌تواند به چابک‌سازی ساختار مالی دولت بینجامد. اگر دولت و مجلس بتوانند بودجه‌ای واقعی، شفاف و منطبق با ظرفیت‌های اقتصادی کشور تنظیم کنند، بخش قابل توجهی از تورم، بیکاری و کسری بودجه مهار خواهد شد. اصلاح بودجه، تنها یک اقدام مالی نیست؛ سنگ‌بنای اعتماد عمومی و ثبات اقتصادی کشور است.
ارسال نظر