چه موانعی برای پیوستن ایران به FATF وجود دارد؟ شرط
به گزارش اقتصادنیوز، قریب دو دهه است که جمهوری اسلامی ایران با گروه ویژه اقدام مالی یا FATF چالش داشته و این چالش کماکان ادامه‌دار است؛ به‌طوری‌که موضوع همکاری ایران با FATF یا عدم آن، پای ثابت مناظرات ریاست‌جمهوری سال‌های گذشته در ایران بوده و مباحث پیرامون آن از محافل دانشگاهی گرفته تا مجامع عمومی دنبال شده است. با روی کار آمدن دولت دکتر مسعود پزشکیان مجدداً پرونده همکاری ایران با FATF در قالب الحاق ایران به کنوانسیون‌های مقابله با تامین مالی تروریسم سال 1999 (CFT) و جرائم سازمان‌یافته فراملی سال 2000 (پالرمو) مطرح شده که ازجمله توصیه‌های چهل‌گانه FATF است.
صادق بشیره، پژوهشگر حقوق بین‌الملل در هفته نامه تجارت فردا نوشت؛ توضیح آنکه در پی تعهد ایران در قبال FATF ذیل برنامه اقدام (Action plan) سال ۱۳۹۸ به منظور رعایت توصیه‌ها و استانداردهای آن نهاد بین‌المللی عمدتاً پیرامون مسائل مالی، بانکی، مقابله با پولشویی و تامین مالی تروریسم، جمهوری اسلامی ایران می‌بایست الحاق به کنوانسیون‌های CFT و پالرمو را نیز به‌عنوان آخرین تعهداتش اجرایی می‌کرد که با رد شدن لوایح الحاق ایران به کنوانسیون‌های مذکور توسط شورای نگهبان، روند تصمیم‌گیری در این‌باره در پی اصرار مجلس شورای اسلامی، طبق قانون اساسی به مجمع تشخیص مصلحت نظام واگذار شد. پس از گذشت مهلت قانونی و عدم توانایی مجمع در تصمیم‌گیری، پرونده الحالق ایران به CFT و پالرمو از دستور کار مجمع خارج و بایگانی شد.
اکنون با گذشت هفت سال و با پیگیری دولت مسعود پزشکیان، این پرنده به جریان افتاده و باز هم بحث داغ مجامع و محافل است؛ به‌طوری‌که مدتی قبل الحاق جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون پالرمو به تصویب مجمع رسید و اکنون الحاق ایران به کنوانسیون CFT در دست بررسی است.
گره کور
چنان که در این مقدمه مختصر دیده شد، FATF در ایران به گرهی تبدیل شده که هرچه می‌گذرد، کورتر می‌شود و با این وضع بعید است حتی به فرض تصویب الحالق ایران به CFT و پالرمو از سوی مجمع تشخیص مصلحت نظام، گشایشی حاصل شود. این مسئله بیش از هر چیز ناشی از عدم درک صحیح درباره FATF در ایران از جانب مسئولان (به‌عنوان تصمیم‌گیران) و مردم (به‌عنوان مطالبه‌گران) است. نوشتار پیش‌رو درصدد آن است که ده مورد از دیدگاه‌های اشتباه و خطاهای محاسباتی ایران در برابر FATF را که وضع موجود را رقم زده، مورد اشاره قرار دهد.
فهم نادرست
FATF گروه ویژه اقدام مالی نهاد بین‌المللی است که به ابتکار کشورهای صنعتی جهان موسوم به گروه هفت (G7) ابتدائاً با هدف مبارزه با قاچاق مواد مخدر، سپس پولشویی و پس از ۱۱ سپتامبر ۲۰۰۱، در مقابله با تامین مالی تروریسم شکل گرفته است. شیوه کار FATF ارائه توصیه‌ها و استانداردهایی در این موارد از جمله از طریق جرم‌انگاری، پیشگیری و پیگیری جرائم مذکور، معاضدت‌ها و همکاری‌های قضایی و مدیریت، شفاف‌سازی و تبادل اطلاعات است. FATF با ارزیابی میزان همکاری کشورها، آنها را به کشورهای «همکار»، «در حال همکاری» و «غیرهمکار» تقسیم می‌کند. قرار گرفتن کشورها در فهرست موسوم به «لیست سیاه» به معنای عدم همکاری آن کشورها با FATF است.
FATF از کشورهای همکار می‌خواهد کشورهای غیرهمکار را به‌عنوان عامل مخرب شناسایی کرده و از تبادلات بانکی با آن کشورها خودداری کنند. بنابراین FATF نه یک سازمان بین‌المللی است و نه یک معاهده بین‌المللی. کشورها هیچ اجباری در همکاری با این نهاد بین‌المللی ندارند اما عدم همکاری حتماً تبعات و هزینه‌هایی را برای آنها ایجاد می‌کند. این طبیعت عدم همکاری با نهادهای بین‌المللی است.
درک اشتباه
مسئله ایران و FATF، برخلاف تصور اشتباه عموم و حتی مسئولان کشورمان، عضویت ایران در FATF نیست. FATF استانداردهای مقابله با تامین مالی تروریسم و پولشویی را ذیل توصیه‌هایی چهل‌گانه مقرر داشته و کشورها را براساس اهتمام آنها در اجرای این استانداردها به کشورهای همکار، در حال همکاری و غیرهمکار تقسیم می‌کند. لیست سیاه FATF فهرست کشورهای غیرهمکار است که استانداردهای لازم در این زمینه را رعایت نمی‌کنند. مسئله ایران با FATF از زمانی که ایران در لیست سیاه آن قرار گرفت، شکل گرفت. همکاری‌های ایران اکنون به نحوی است که کشورمان را از لیست سیاه FATF خارج کند. الحاق به دو معاهده مذکور، ازجمله اقدام‌های پیش‌بینی در این زمینه است. پس قرار نیست ما عضو FATF شویم.
دیدگاه منفی مطلق
نگاه منفی به این معنا که FATF یک نهاد استکباری و استعماری است (چنان که در مورد سازمان ملل متحد نیز گفته می‌شود) از چالش‌ها در مواجهه با FATF است که بعضاً حتی دلسوزان مصر به همکاری با FATF را مورد هجمه‌های غیرمنصفانه قرار می‌دهند. نگارنده منکر برخی اعمال غیرحرفه‌ای و خارج از استاندارد FATF درمورد عربستان یا رژیم صهیونیستی و حتی روسیه نیست، اما بر این باور است که ساده‌انگارانه‌ترین و عافیت‌طلبانه‌ترین و مضرترین حالت ممکن در مواجهه با چنین ساختارهایی آن است که به تصور استکباری بودن آنها، صورت چنین مسئله‌ای را پاک کنیم. آیا حدود ۲۰۰ کشور همکار با FATF جملگی تحت نفوذ هستند؟ آیا آنها همه از وجود چنین استکباری بی‌خبر هستند و فقط ما بصیرت کشف آن را داشته‌ایم؟ همگی خودباخته و خودفروخته استکبار جهانی‌اند؟
نگاه مقطعی
عموم مردم و حتی تصمیم‌گیران بر این باورند که یا ایران با FATF همکاری نمی‌کند و تداوم وضع موجود را خواهیم داشت یا اینکه ایران با FATF همکاری می‌کند و همه‌چیز تمام می‌شود. بر اساس همین نگاه، ایران در لایحه الحاق به کنوانسیون CFT، تصویب آن را منوط به خروج ایران از لیست سیاه FATF کرده است. در‌حالی‌که چنین نیست و باید رابطه ایران با FATF را به‌صورت خطی و مستمر فرض کرد که نیازمند فعالیت‌های چندجانبه و ادامه‌دار است. ضمن اینکه لزوماً الحاق به کنوانسیون‌ها در مورد هیچ کشوری نمی‌تواند دلیلی برای خروج از لیست سیاه باشد و تضمینی هم وجود ندارد که مجدداً کشورها به آن لیست بازنگردند.
اظهارنظرهای غیرکارشناسی
آفت مهم مسئله FATF نظرهای مربوط به دلواپسان و دلسوزانی است که در این زمینه تخصصی ندارند. اظهارنظر یکی از کاندیداهای ریاست‌جمهوری (سعید جلیلی) در مناظره نخست انتخاباتی سال گذشته (1403) مبنی بر اینکه «باید از FATF طلبکار باشیم»، یک نمونه از چنین افاضاتیست که هنوز معلوم نشده چرا و به چه علت ایران باید ازFATF طلبکار باشد! جست‌وجوی ساده در اینترنت درباره این موضوع، ده‌ها مصاحبه مشابه را نمایان می‌کند که سرشار از دیدگاه‌های غیرتخصصی و نادرست است و متاسفانه ضمن اثرگذاری ناصحیح بر افکار عمومی، دستگاه محاسباتی و تصمیم‌گیری کشورمان را نیز متاثر می‌کند.
هجمه‌ها علیه موافقان همکاری ایران با FATF و برچسب‌زنی‌ها علیه آنان همواره مانعی برای ابراز‌نظرهای کارشناسی و تصمیم‌گیری درباره آن شده است. حال آنکه این موضوع، مبحث تخصصی و واجد ابعاد گوناگون حقوقی، اقتصادی و امنیتی است. کارشناسان مکلف به ابراز‌نظرهای کارشناسی بوده و نهایتاً مسئولان وظیفه ارزیابی هزینه-فایده تصمیم‌ها در این‌باره را بر عهده دارند. در آخر، حتی اگر تصمیم بر عدم همکاری باشد، باید تدابیر لازم اندیشیده شود که هزینه‌های تصمیم کمتر شود.
خلط مباحث
پشتوانه تصمیم‌های FATF ابتدا قدرت اقتصادی گروه هفت بود. اکنون با همکاری عمده کشورهای جهان با FATF، هزینه عدم همکاری با FATF بیش از پیش بالا رفته است؛ به‌گونه‌ای که عدم همکاری با FATF عملاً به معنای خودتحریمی است و هیچ توجیهی ندارد. بنابراین به‌رغم اینکه FATF و تحریم‌ها علیه ایران با یکدیگر در ایجاد نابسامانی‌ها ارتباط دارد، اما دو پرونده مجزا از یکدیگرند. یعنی اگر تحریم‌ها رفع شود، باز هم با وجود وضع عدم همکاری ایران با FATF، بعید است ایران بتواند نفعی از آن داشته باشد. در شرایط تحریمی نیز چنانچه تبادلاتی با کشورهایی وجود دارد، نباید تعهدات آن کشورها در قبال FATF را خدشه‌دار کند. بنابراین حل شدن مسئله FATF گام مستقل و مقدم نسبت به رفع تحریم‌هاست. گره زدن مسئله FATF به تحریم‌ها از خطاهای محاسباتی تصمیم‌گیران در کشورمان است. جالب اینکه ورود کشوری به لیست سیاه مستلزم اتفاق‌نظر همه اعضای FATF است که چین و روسیه نیز در آن مشارکت داشته‌اند و گویی عدم همکاری ایران با FATF از سوی کشورهای به اصطلاح همسو نیز چندان پذیرفتنی نیست.
دور زدن تحریم‌ها
برخی بر این باورند شفافیت تبادلات بانکی موجب می‌شود کار دور زدن تحریم‌ها با اختلال مواجه شود. نگارنده متخصص دور زدن تحریم و مواردی از این دست نیست و نمی‌داند سایر کشورهای همکار با FATF چگونه می‌توانند تعهداتشان در قبال FATF و اقدام‌های احیاناً متناقض با آن را جمع کنند! نکته اینجاست که ایران مدعی است تعهداتش در قبال FATF را تماماً انجام داده و مفاد کنوانسیون‌ها را نیز به‌صورت داوطلبانه در قوانین داخلی لحاظ کرده و رعایت می‌کند. این در حالی است که عملاً مفاد کنوانسیون‌ها در سایر توصیه‌های FATFنیز تبلور پیدا کرده و این پرسش را مطرح می‌کند که چگونه می‌توان به سایر توصیه‌ها متعهد بود و تحریم‌ها را دور زد؟ اگر می‌شود، پس الحاق به کنوانسیون‌ها نیز خللی در آن ایجاد نمی‌کند. ضمن اینکه اگر آن توصیه‌ها به‌درستی اجرا می‌شود، پس چه واهمه‌ای از پیوستن به کنوانسیون‌ها وجود دارد؟ بماند که عدم شفافیت و توجیه دور زدن تحریم‌ها چگونه به وقوع فسادهای مالی در سال‌های گذشته در کشورمان دامن زده است.
پیش‌داوری
ایران با این ایده که گروه‌های مقاومت نهضت‌های آزادی‌بخش‌اند و اقدام‌هایشان در عرصه حقوق بین‌الملل از مشروعیت برخوردار است، همواره ابایی از پشتیبانی آنها نداشته‌اند. اینکه به کنوانسیون CFT نپیوندیم که برای حمایت از گروه‌های مقاومت محکوم نشویم، درست نقطه مقابل این دیدگاه است و پیش‌فرضش آن است که گروه‌های مقاومت تروریست هستند و حمایت از آنها مصداق تامین مالی تروریسم است. این پیش‌داوری و خودمحکومی آشکار است و در حالی است که عمده کشورهای مقر گروه‌های مقاومت خودشان با FATF همکاری دارند. بنابراین نباید براساس چنین ملاحظه‌هایی از همکاری با FATF استنکاف کنیم، بلکه باید با آن در همکاری باشیم و نهادهای نظامی و امنیتی خودشان را با ملاحظه‌های جدید وفق دهند که مشکلی ایجاد نشود.
فرض اینکه در این‌باره اتهامی نیز به کشور وارد شود، شکایت اوکراین از روسیه نزد دیوان بین‌المللی دادگستری مبنی بر کنوانسیون CFT و اتهام تامین مالی تروریسم، مطالعه موردی در این‌باره پیش‌روی ماست که چه مسیر طولانی باید طی شود که یک گروه تروریستی شناخته شود و دولت حامی نیز به حمایت مالی از آن گروه محکوم شود. مطابق با رای دیوان در این پرونده، لازم است گروه مورد‌ادعا در لیست تروریستی سازمان ملل متحد باشد. همچنین دیوان تصریح دارد که کنوانسیون ناظر بر اقدام‌های دولتی نیست. بنابراین الحاق به CFT لزوماً به معنای محکومیت ما نیست و ای‌بسا فرصتی برای اثبات حقانیت ماست؛ اگر اراده‌اش را داشته باشیم و از پیش خود را محکوم نپنداریم.
بدبینی مفرط
ایران به‌خصوص پس از سال ۱۳۵۷، در مورد الحاق به معاهدات بین‌المللی محتاط بوده است. همین رویکرد در قبالCFT و پالرمو نیز وجود داشت و ایران تلاش کرد اثبات کند مفاد کنوانسیون را در حقوق داخلی‌اش وارد کرده و نیازی به پیوستن به آنها نیست. این دیدگاه نه‌تنها صحیح نیست بلکه می‌تواند به استدلال‌ها علیه ما کمک کند. همچنین این پرسش مطرح می‌شود که آیا معاهده با قانون داخلی برابر است؟ قطعاً خیر! معاهده در عرصه بین‌المللی حق و تکلیف ایجاد می‌کند و مانند حقوق ملی پیرو سیاست‌های داخلی و غیرثابت دولت‌ها نیست. اگر قانون‌گذاری داخلی جای معاهدات بین‌المللی را می‌گرفت، اساساً چه نیازی به حقوق بین‌الملل بود؟! با این حال، ایران اصرار دارد که در محیط بین‌المللی کمتر متضمن تعهدات شود. این از شرط‌های کلی و متکثر ایران بر CFT و پالرمو نیز پیداست. در واقع ایران می‌خواهد هم از منافع الحاق به دو معاهده مذکور بهره‌مند شود و هم هیچ تعهدی بر عهده نگیرد. به عبارت دیگر ایران هرگز قصد ندارد نظام حقوقی ملی خودش را با نظم حقوقی بین‌المللی منطبق کند. گروکشی ایران در لوایح الحاقش مبنی بر اینکه الحاق منوط به خروج از لیست سیاه FATF است، به‌وضوح این موضوع را نشان می‌دهد و به علاوه بیانگر درک نادرست مسئولان کشورمان از سازوکار حق شرط یا توقع زیاد آنها از سازوکار مذکور است. لازم است مسئولان ما علاوه بر افزایش آگاهی حقوقی درباره حق شرط در حقوق بین‌الملل، این کنوانسیون‌ها را خارج از چهارچوب FATF هم موردملاحظه قرار دهند و آنها را به چشم تلاش بشر برای مقابله با تروریسم، پولشویی و جرائم سازمان‌یافته فراملی نگاه کنند.
دید راهبردی
معاهدات سراسر تکلیف نیستند و فرصت‌هایی را نیز ایجاد می‌کنند. در این مورد خاص، به‌خصوص برای کشور ما که همواره قربانی تروریسم بوده است. به همین ترتیب همکاری در نهادها و سازمان‌های بین‌المللی برای کشورمان می‌تواند ظرفیت ایجاد کند. تعلل و انفعال در برابر چنین سازکارهایی، فرصت‌ها و ظرفیت‌ها را برای یک بازیگر از بین می‌برد. شاید اگر با نگاه راهبردی و فرصت‌محور به FATF نگریسته می‌شد، اکنون چالش‌های ایران با این نهاد بین‌المللی رفع شده بود و در مرحله بعد می‌توانستیم به عضویت آن درآییم و حق رای داشته باشیم. موضعی که از سوی عربستان اتخاذ شد و سرانجام این کشور به عضویت در FATF درآمد.
حرف پایانی
همکاری ایران با FATF دارای سه ضرورت است: نخست، «ضرورت اقتصادی» است. نمونه‌ای در جهان وجود ندارد که بدون همکاری با FATF توانسته باشد به شکوفایی اقتصادی دست یابد. هیچ جایگزینی نیست و سایر راه‌ها بیراهه هستند. دوم، «ضرورت حقوقی» است. نباید از خاطر برد که همه کشورهای جهان ازجمله ایران، براساس قطعنامه‌های الزام‌آور شورای امنیت سازمان ملل متحد، متعهد به همکاری با FATF و تصویب کنوانسیون‌های CFT و پالرمو هستند. سوم، «ضرورت راهبردی» است که به آن کم‌توجهی می‌شود. اگر بناست ایران به‌عنوان بازیگر بین‌المللی در عرصه جهانی نقش‌آفرینی کند، نمی‌تواند خلاف جهت جهان شنا کند. نباید از افکار عمومی جهانی غافل شد و به تلاش‌های بشری برای مدیریت چالش‌های جهانی پشت پا زد. شایسته نیست ایران به‌عنوان عنصر نامطلوب و وصله ناجور تبادل‌های جهانی شناخته شود.
سه ضرورت، محور همه تلاش‌های موافقان همکاری با FATF در سال‌های گذشته بوده است. اکنون در آستانه تصویب CFT و آغاز گفت‌وگوها با FATF هستیم. اقدامی که هفت سال قبل از سوی مجمع تشخیص مصلحت نظام، مصلحت شناخته نشد. معلوم نیست چه چیزی تغییر کرده است! اگر چیزی تغییر نکرده، چرا همین تصمیم سابقاً اتخاذ نشد؟ و مسئولیت خسارات ناشی از تاخیر در این تصمیم بر عهده کیست؟ با‌این‌حال، این روند لااقل موید آن است که موافقان با FATF بیشتر مصلحت‌اندیش ایران بودند.
ارسال نظر