کدخبر: ۲۶۰۲۱۹ لینک کوتاه

«ادغام مناطق ۲۲ گانه» و «تجمیع معاونت‌های ۹ گانه شهرداری»

نقشه راه حناچی برای چابک‌سازی مدیریت شهری پایتخت

اقتصادنیوز: مدیریت شهری پایتخت ظرف سه ماه امکان‌سنجی «ادغام مناطق ۲۲ گانه» و «تجمیع معاونت‌های ۹ گانه شهرداری» را با دو هدف «تقویت حوزه عمل مدیران محله» و «سبک‌سازی ساختار فربه شهرداری»، انجام می‌دهد.

به گزارش اقتصادنیوز این دو ماموریت اگر به تصویب «اجرای معماری جدید برای شهر و شهرداری» منجر شود، ۴ مزیت دارد که مهم‌ترین آن متوازن شدن جمعیت مناطق و نجات عناصر طبیعی از چندپارگی مدیریتی است. کاهش معاونت‌ها نیز به تصمیم‌گیری‌های جزیره‌ای و موازی‌کاری پایان می‌دهد.

پارلمان محلی پایتخت با هدف چابک‌سازی شهر و شهرداری تهران دو ماموریت جدید برای شهردار تعیین کرد. طرح شورای شهر برای ایجاد ساختار جدید در شهر و شهرداری تهران که با حاشیه‌های زیادی در صحن علنی طی هفته گذشته همراه شد؛ به دلیل مخالفت گروهی از اعضای شورای شهر با تغییراتی به تصویب رسید و تکلیف جدیدی را متفاوت از متن طرح تدوین شده برای شهرداری مشخص کرد. طرحی که هفته گذشته تحت عنوان «الزام شهرداری تهران به ادغام و کاهش حوزه‌های معاونت شهرداری از ۹ سطح به حداکثر شش سطح سازمانی و حذف پست‌های قائم مقام یا جانشین و مشاور در کلیه واحدهای ستادی» به‌صورت کلی به تصویب شورای شهر تهران رسید، طی هفته جاری در جریان بررسی جزئیات با حاشیه‌ها و مخالفت‌های قابل‌توجهی از سوی برخی از اعضای شورا مواجه شد به‌طوری که نهایتا با یک تغییر عمده، جریان تصویب نهایی و مجرای اجرای آن تغییر یافت. براساس چارچوب اولیه طراحی طرح، اصول اصلاح ساختار سازمانی شهرداری در قالب سه اصل کوتاه و روشن مدنظر شورای شهر بود اما براساس تغییرات درج شده در طرح، بنا شد شهرداری تهران ظرف مدت سه ماه مطالعه و بررسی‌های لازم برای امکان‌سنجی ادغام مناطق ۲۲گانه و کوچک‌سازی سازمان شهرداری را انجام دهد. جریان بررسی این طرح طی دو هفته اخیر نشان می‌دهد که اجرای این معماری به‌ویژه در ساختار شهرداری تهران مخالفان و موافقانی در میان اعضای شورای شهر تهران دارد.یکسری از مخالفان، «جاماندگی مدیریت شهری از ماموریت‌های اصلی» و «ورود به پروسه زمان‌بر اصلاح ساختار بوروکراتیک شهرداری» را به‌عنوان دلایل مخالفت خود برای اجرای این طرح عنوان می‌کنند. البته گفته می‌شود بخشی از مخالفت‌ها با کاهش پست‌ها و سمت‌ها به واسطه تضاد منافعی است که وجود دارد.شایعه شده است این کاهش پست‌ها با منافع برخی جریان‌ها و افراد همخوانی ندارد.

اما بررسی‌ها از جزئیات دو ماموریت جدید برای شهرداری تهران در دو قالب اصلاح ساختار شهر و شهرداری و بازآرایی آنها بر مبنای یک معماری جدید نشان می‌دهد: ماموریت نخست شهرداری برای چابک‌سازی و تغییر آرایش مناطق ۲۲گانه شهر تهران پیش از این نیز مورد توجه مدیریت شهری طی دوره گذشته قرار داشته است به‌طوری که یکبار کمیسیون عمران شورای شهر در سال ۹۵ طرحی را برای معماری جدید مناطق شهر تهران ارائه کرد که به دلیل نزدیک شدن به پایان دوره مدیریت شهری مسکوت ماند.

حالا با شکل‌گیری مدیریت شهری جدید، ایده ادغام مناطق شهری تهران مجددا مورد توجه مدیران شهری قرار گرفته است. تحقیقات انجام شده در مرکز مطالعات و برنامه‌ریزی شهرداری تهران که در سال ۹۲ با محوریت کاهش و ادغام مناطق شهری پایتخت انجام شده است نیز شباهت زیادی با دیدگاه برخی از اعضای موافق شورای شهر برای کاهش تعداد مناطق ۲۲گانه دارد. مبنای مطالعه صورت گرفته در این مرکز الگوی سه کشور فرانسه، آمریکا و انگلیس است که ضوابط شهرسازی و تقسیمات سیاسی اداری تهران از آنها نشات گرفته است.

در طراحی تهران جدید به ۱۱ منطقه به تجربه انگلیس در کنار آمریکا و فرانسه به‌عنوان کشورهایی که مرجع جهانی برنامه‌‌ریزی و طراحی شهری محسوب می‌شوند، توجه شده است. در شهرهای بزرگ انگلیس از جمله لندن محله‌ها و نواحی شهری از تعدد برخوردار هستند ضمن آنکه در لندن شمار شهروندان در مناطق مختلف تقریبا یکسان و کمترین شکاف میان مناطق از این دیدگاه وجود دارد. این در حالی است که در حال‌حاضر شهر تهران نه‌تنها عدم توازن جمعیتی بین مناطق ۲۲گانه با آسیب‌های مختلف از جمله ضعف خدمات‌رسانی شهری به مناطق پرجمعیت مواجه است، بلکه مساحت مناطق مختلف شهر تهران نیز دچار ناهماهنگی شدید است.

مطالعات انجام شده از سوی مرکز مطالعات و برنامه‌ریزی شهرداری تهران حاکی از آن است که در این سه کشور تقسیم‌بندی مناطق براساس سه پارامتر اجرایی می‌شود. اول آنکه شبکه بزرگراهی و راهی به‌عنوان مرز مناطق تعیین می‌شوند؛ فاکتوری که در تقسیم بندی فعلی مناطق ۲۲گانه شهر تهران قابل ردیابی نیست. پارامتر دوم و سوم نیز توجه به «عناصر طبیعی شهر» و «المان‌ها و نشانه‌های بصری شهر» در نظر گرفته می‌شود. نتایج مطالعات این مرکز مشخص می‌کند امکان ادغام و کاهش مناطق پایتخت از ۲۲ منطقه فعلی به ۱۱ منطقه وجود دارد. در این راستا در مقابل کاهش تعداد مناطق، تعداد محلات شهری تا ۴/ ۱ برابر به‌عنوان لایه‌های زیرین مدیریت شهری افزایش پیدا می‌کند تا از این طریق مسیرهای ارتباطی شهرداری و شهروندان که تضمین توسعه مطلوب شهر و جلب رضایت شهروندان در اداره شهر می‌شود، گسترده‌تر شود. «دنیای‌اقتصاد» دو سال پیش دیدگاه پیروز حناچی شهردار فعلی پایتخت را در زمان مسوولیت در شورای‌عالی شهرسازی و معماری کشور جویا شده بود. بررسی دیدگاه‌های وی در این موضوع نشان می‌دهد پیروز حناچی به‌صورت مشروط نسبت به ادغام و کاهش مناطق شهرداری پایتخت نظر مثبتی دارد.

وی دو سال پیش در این خصوص شرط نخست خود را اینگونه عنوان کرده بود که در قالب اصلاح تقسیمات منطقه‌ای شهر تهران، اشکالات فعلی مانند قرارگرفتن یک محله در دو منطقه (همچون محله کن) برطرف شود، چراکه این موضوع منجر به بروز اشکالاتی در مدیریت محلات خواهد شد. شرط دوم آن است که برای موفقیت اجرای چنین طرحی باید مشارکت شهروندان نیز جلب شود. او در عین حال به اجرای طرح اصلاحات منطقه‌بندی شهر تهران نظر واقع‌بینانه دارد و معتقد است اجرای این طرح به تنهایی نمی‌تواند تمامی مشکلات مدیریت مناطق و محلات پایتخت را رفع کند.

بررسی این دیدگاه حناچی به خوبی دغدغه وی را درخصوص تقسیم بندی مناطق روشن می‌کند که در حال حاضر تقسیم‌بندی مناطق ناهماهنگ با وضعیت طبیعی شهر تهران است. به‌طوری‌که مناطقی از شهر که در ارتفاعات تهران قرار دارند اگرچه همه به لحاظ عنصر طبیعی یک وجه اشتراک دارند اما در هیچ کدام به‌عنوان یک منطقه جداگانه، سیاست‌گذاری واحد برای این بخش از محدوده شهر تهران به لحاظ مواجهه با عناصر طبیعی یکسان نیست. علاوه بر این محدوده تهران قدیم شامل مناطق ۱۱ و ۱۲ نیز به لحاظ عناصر طبیعی دارای ویژگی‌های مشترکی هستند که در حال حاضر مدیریت منفک و متمایز در هر یک آنها، منجر به بروز سیاست‌گذاری‌های متفاوت در این محدوده شده است. به این ترتیب به نظر می‌رسد با توجه به دیدگاه‌های گذشته حناچی در این حوزه، نتیجه مطالعات امکان سنجی مثبت اما مشروط به مواردی باشد.

البته مطالعات انجام شده حاکی از آن است که در صورت کاهش مناطق با لحاظ شروط عنوان شده، چند اتفاق مهم برای پایتخت رخ خواهد داد. نخست نجات شهر از چندپارگی مدیریتی در مناطقی است که دارای ساختار‌های طبیعی پیوسته هستند و هم اکنون به لحاظ مرزبندی منطقه‌ای جدا از یکدیگر افتاده‌اند. محدوده‌هایی همچون دامنه‌های البرز، رود‌دره‌ها و تهران قدیم از جمله این محدوده‌ها هستند. دومین اتفاق مهم ناشی از اجرای این اصلاحات، کاهش عدم توازن جمعیتی و مساحتی فعلی میان مناطق شهر تهران است. در حال حاضر پراکندگی جمعیت در مناطق ۲۲گانه از یک ناموازنگی شدید برخوردار است. به این معنی که تعدادی از مناطق شهر تهران از جمله مناطق ۲۱ و ۲۲ حدود ۱۵۰ هزار نفر جمعیت دارند در حالی که تعداد زیادی از مناطق نیمه جنوبی شهر بین ۲۰۰ تا ۳۰۰ هزار نفر و دو منطقه شرقی و غربی تهران یعنی مناطق ۴ و ۵ بیش از سه برابر متوسط جمعیت در سایر مناطق و با تراکم شدید جمعیت رو‌به‌رو شده‌اند. همچنین پنج منطقه بزرگ شهر تهران در حال حاضر بیش از دو برابر سایر مناطق پایتخت وسعت دارند. مناطق ۴، ۲۲،۲۱،۵ و ۲ به ترتیب بزرگ‌ترین مناطق تهران هستند که حدود ۶۷، ۵۸، ۵۱، ۵۲ و ۴۷ کیلومترمربع وسعت دارند در حالی که وسعت سایر مناطق حدود ۱۵ تا ۳۰ کیلومترمربع است.

این تقسیم‌بندی علاوه بر این مزایا دو دگرگونی مثبت برای شهر تهران دارد که متوجه نیاز مسکن و نیاز شغلی پایتخت‌نشینان می‌شود. بررسی‌هایی که مرکز مطالعات درباره روند حداقل ۱۰۰ ساله توزیع جمعیت در مناطق مختلف شهر تهران انجام شده، نشان می‌دهد: خانوارهای ساکن پایتخت برای انتخاب منطقه یا محله موردنظر خود برای سکونت ابتدا وضعیت درآمد و قدرت خرید خود را لحاظ و سپس این شاخص را با هزینه تامین مسکن مقایسه می‌کنند. همچنین خانوارها برای انتخاب شغل و محل شغلی و مسکونی خود، شاخص مربوط به فراوانی خدمات، تاسیسات شهری و میزان دسترسی به شبکه بزرگراهی در مناطق مختلف را مبنا قرار می‌دهند. از این رو طرح پیشنهادی برای تبدیل تهران ۲۲ منطقه‌ای به تهران ۱۱ منطقه‌ای به گونه‌ای تدوین شده که درجه ناهمگن‌بودن این شاخص‌ها بین مناطق مختلف تا حد ممکن به سمت همگن شدن پیش خواهد رفت. سومین مزیت این اتفاق نیز می‌تواند تقویت نقش شهرداران محله عنوان شود و نهایتا آنکه کاهش تعداد مناطق می‌تواند شروع اصلاح ساختار سازمانی شهرداری تهران نیز باشد. به عبارت دیگر می‌تواند محرک تورم‌زدایی از نیروهای سازمانی شهرداری باشد. برخی محاسبات نشان می‌دهد در حال حاضر سالانه حداقل ۲۰ درصد بودجه پایتخت صرف هزینه‌های دستمزد و حقوق کارکنان شهرداری می‌شود. از این روست که مدیریت شهری از یک سو در قالب سیاست‌های بودجه سال آینده و از سوی دیگر در قالب لایحه برنامه سوم شهر تهران کاهش سالانه ۶ درصد از پرسنل شهرداری تهران را هدف قرار داده است.

به این ترتیب راه برای ماموریت دوم طرح تدوین شده از سوی شورای شهر یعنی چابک‌سازی ساختار شهرداری در سه جهت شامل «کاهش سطوح معاونت‌ها از ۹ سطح کنونی به حداکثر ۶ سطح»، «حذف پست قائم‌مقام، جانشین و مشاور» و نهایتا کاهش تعداد واحدها و سازمان‌های تابعه گشوده می‌شود. بررسی‌ها نشان می‌دهد در حال حاضر ساختار فربه و ناکارآمد شهرداری تهران به لحاظ گستردگی تعداد معاونت‌ها، پست‌های سازمانی و... سبب شده تا بخش زیادی از تصمیمات مدیریتی به‌صورت جزیره‌ای و همراه با موازی‌کاری‌هایی انجام شود که نتیجه‌ای جز توزیع نادرست منابع محدود به سمت پروژه‌های غیرضرور و غیر اولویت‌‌دار نداشته است. هرچند مخالفت برخی اعضای شورای شهر تهران در جریان بررسی این طرح سبب شد که روند اجرا و ابلاغ این طرح به شکل دیگری پیش‌رود.

بهاره آروین، عضو هیات رئیسه شورای شهر تهران و یکی از اعضای موافق اصلاح ساختار شهرداری تهران، با بیان اینکه شورا به‌عنوان مقام سیاست‌گذار، طرح مربوط به اصلاح ساختار شهرداری را در قالب یک طرح کلی و مبتنی بر سه اصل کوتاه و روشن تدوین کرده بود، عنوان کرد: شورای شهر تهران به دلیل آنکه شأن سیاست‌گذاری دارد و فقط می‌تواند اصول و چارچوب‌های طرح را روشن کند، این طرح را به‌صورت کلی و کوتاه تدوین کرده بود. به همین دلیل نیز به جای ذکر دقیق تعداد معاونت‌ها پس از اجرای این طرح، به تعیین سقف مشخص برای تعداد معاونت‌های شهرداری اقدام کرده است. در این چارچوب نیز شهرداری مکلف به سنجش و تعیین تعداد معاونت‌های موردنیاز براساس همین طرح بود.

وی ادامه داد: اگر شورا بخواهد ساختار سازمانی شهرداری را راسا تهیه و به تصویب برساند شهرداری به‌عنوان نهاد اجرا می‌تواند مدعی شود نیازهای سازمانی متفاوتی دارد و براساس وظایف و هماهنگی لازم باید ساختار متفاوتی داشته باشد،  بنابراین شورا به‌عنوان نهاد ناظر و سیاست‌گذار باید چارچوب و اصول اصلاح ساختار سازمانی را مصوب کند تا در قالب سیاست‌های مصوب شورا، ساختار اصلاح شده از طرف شهرداری طراحی و تدوین و در قالب لایحه برای تصویب به شورا ارائه شود.

وی با تاکید بر اینکه این طرح، فقط اصول اصلاح ساختار سازمانی را مدنظر قرار داده و به‌صورت کوتاه اما روشن سه اصل مهم را در این مسیر پایه گذاشته است، توضیح داد: اصل نخست به کاهش سطوح معاونت‌ها مربوط می‌شود. برمبنای مطالعات انجام شده و برای آنکه کاهش صوری و مثلا تنها به کاهش یک معاونت از مجموعه معاونت‌های ۹ گانه محدود نشود، تعداد معاونت‌ها حداکثر ۶ معاونت تعیین شد. اما رقم دقیق معاونت‌ها و اینکه چه معاونت‌هایی بر مبنای این طرح قرار است با یکدیگر ادغام شود یا باقی بماند به خود شهرداری واگذار شده بود. وی ادامه داد: پشتوانه مطالعاتی برای تعیین سقف تعداد معاونت‌ها تا حداکثر ۶ معاونت گفت هم ساختار مصوب شهرداری تهران در دولت تعداد ۵ معاونت را درنظر گرفته است و هم بر اساس اصول مدیریتی، شکل بهینه تقسیم کار مدیریتی برای یک مدیر ارشد، همکاری نزدیک با حداکثر ۵ نفر است.

رئیس کمیته شفافیت شورای شهر تهران به اصل دوم اشاره کرده و افزود: اصل دوم به حذف پست قائم مقام یا جانشین و مشاور باز می‌گردد. معنای این اصل به معنای حذف مشاوران یا قائم‌مقام‌ها برای مدیران نیست بلکه حضور این افراد نباید در قالب اضافه شدن یک پست جدید به ساختار شهرداری باشد که نیازمند پرداخت بیمه و بازنشستگی و امکانات متعدد است. به تعبیر دیگر یک شهردار منطقه، می‌تواند به یک معاون خود شانیت قائم مقامی دهد اما پست جانشینی یا جایگزینی لزومی ندارد در ساختار شهرداری گنجانده شود. بلکه از این طریق می‌تواند اختیارات خود را به یکی از معاونت‌ها تفویض و آن را ابلاغ کند.

آروین تصریح کرد: هدف اصلی از تدوین این اصل آن بود که این پست‌ها که اتفاقا پست‌های رده‌بالا در ساختار شهرداری محسوب می‌شوند حذف شوند. هم‌اکنون تعداد افراد حاضر در این پست‌ها در مجموعه شهرداری بسیار زیاد، زائد و غیرضرور است و شهرداری مجبور به پرداخت هزینه‌های بالا برای این پست‌هاست. نکته جالب درخصوص پست قائم مقام یا جانشین این است که سازمان بازرسی کل کشور نیز طی نامه‌های متعدد به شهرداری تهران حذف آن را اعلام کرده است. البته یکبار دیگر تاکید می‌کنم این اصل به معنای عدم استفاده از مشاور نیست بلکه به این معنا است که نیازی نیست بیمه و بازنشستگی و ماشین و راننده و امکانات و همه متعلقات یک پست سازمانی رده بالا برای یک مشاور به سازمان تحمیل شود. به گفته وی اصل سوم این طرح نیز به کاهش تعداد واحدهای تابعه سازمان شهرداری باز‌می‌گردد که در نهایت می‌تواند به کاهش معنادار هزینه‌های شهرداری منجر شود. عضو هیات رئیسه شورای شهر تهران با بیان اینکه در قالب این چارچوب باید ساختار اصلاح شده از سوی شهرداری به شورای شهر تهران ارائه و به تصویب می‌رسید، عنوان کرد: اما این طرح حین بررسی در صحن شورا با سوء برداشت از سوی برخی اعضا مواجه شد چراکه اساسا بنا نبود از طریق این سه اصل، ساختار شهرداری توسط شورا در لحظه تغییر پیدا کند. وی با اشاره به ساختار عریض و ناکارآمد شهرداری تهران گفت: با وجود آنکه مطالعات مختلف ناکارآمدی این سازمان را در وضعیت فعلی به خوبی مشخص می‌کند اما تصمیم‌گیری مشخصی در این زمینه انجام نمی‌شود. در این جریان طبیعی است که شهرداری به‌عنوان نهاد اجرا با بوروکراسی پیچیده خود، تمایل به حفظ وضع موجود داشته باشد به همین دلیل است که شورا به‌عنوان نهاد سیاست گذار تصمیم گرفت با الزام به تصمیم‌گیری درخصوص تغییر، به این موضوع ورود کند. به گفته آروین، حتی ممکن بود پس از بررسی شهرداری این لایحه را خارج از توان خود تشخیص دهد با این حال برخی مخالفت‌ها سبب شد که فعلا این تحرک در شهرداری ایجاد نشود. این عضو شورای شهر در پایان به نتیجه مذاکرات نهایی برای این طرح اشاره کرد و گفت: قرار است نتیجه مطالعات و بررسی‌های شهرداری تهران در این خصوص ظرف سه ماه به شورای شهر تهران ارائه شود.