بررسی سطح مصونیت بانک‌های مرکزی در تحریم‌ها
تحریم‌های بانک مرکزی روسیه، توقیف دارایی‌های بانک مرکزی افغانستان، تاسیس صندوق افغانستان در سوئیس، جرم‌انگاری نقض تحریم‌های اتحادیه اروپا، تغییر قوانین مصونیت انگلیس و کانادا، اقدامات قانون‌گذاری چین در مورد مصونیت دولت‌ها و بانک‌های مرکزی، پیشنهادهای اتحادیه اروپا و آمریکا برای تصویب قوانین مربوط به پرداخت خسارت به اوکراین از محل منابع بانک مرکزی روسیه، بخشی از تحولاتی هستند که با سرعتی باورنکردنی در جامعه بین‌المللی در حال وقوع هستند. سرعت این تغییرات و تحولات آنچنان بالاست که مکررا شاهد برگزاری نشست‌ها، انتشار تحلیل‌ها و یادداشت‌ها و واکنش‌های رسمی و غیر‌رسمی دولت‌ها به این موضوعات هستیم.
ناگفته پیداست که این تحولات اگر برای همه کشورها اهمیت داشته باشند، برای جمهوری اسلامی ایران اهمیتی مضاعف دارند. از یک سو بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مشمول تحریم‌های ظالمانه بین‌المللی قرار دارد و لذا باید تحولات این تحریم‌ها و قواعد مربوط به آنها را با حساسیتی ویژه دنبال کند و از سوی دیگر دعاوی گوناگونی را در مراجع بین‌المللی در خصوص این موضوعات اقامه کرده است. لذا ضروری است که از آخرین تحولات در این زمینه مطلع بوده و فعالانه در شکل‌گیری قواعد حقوق بین‌الملل به نحوی که مصالح کشور را تامین نماید مشارکت کند. در این نوشته تلاش شده است به‌اختصار به مهم‌ترین نکات حقوقی بین‌المللی که در این رابطه وجود دارد اشاره شود.
تحریم بانک مرکزی روسیه و اهمیت حقوقی بین‌المللی آن
در روز 28 فوریه سال 2022، یعنی درست چهار روز بعد از حمله روسیه به اوکراین، کشورهای اروپایی در یک اقدام هماهنگ، دارایی‌های بانک مرکزی روسیه نزد بانک‌ها و موسسات مالی خود را توقیف کرده و معاملات کلیه اتباع و اشخاص حاضر در قلمرو خود با دولت روسیه و بانک مرکزی آن را منع کردند. اگرچه تحریم بانک مرکزی یک کشور خارجی در روابط بین‌المللی عملی بی‌سابقه نبود و پیش از آن بانک‌های مرکزی کشورهای مختلفی نظیر ایران، سوریه، کوبا و کره شمالی مورد تحریم قرار گرفته بودند، اما تحریم بانک مرکزی روسیه از چند جهت اقدامی بی‌سابقه و دارای آثار غیر‌قابل‌قیاس با تحریم بانک‌های مرکزی کشورهای دیگر بود.
نخست اینکه میزان دارایی‌های خارجی بانک مرکزی روسیه با دارایی‌های خارجی سایر بانک‌های مرکزی به‌هیچ‌وجه قابل‌مقایسه نیست و بسیار از آنها بیشتر است. البته رقم دقیق دارایی‌های بانک مرکزی روسیه که تاکنون توقیف شده‌اند روشن نیست، اما در برخی گزارش‌ها از حجم حدود 350میلیارد دلار برای دارایی‌های خارجی توقیف‌شده بانک مرکزی روسیه سخن گفته می‌شود که عددی بسیار قابل‌توجه است.
پرسش‌های اساسی درباره مصونیت بانک‌های مرکزی
ذکر مقدمه فوق در مورد وضعیت تحریم بانک مرکزی روسیه باعث طرح چند پرسش اساسی در خصوص مصونیت بانک‌های مرکزی و رابطه آن با تحریم‌های بین‌المللی می‌شود. نخستین پرسش این است که آیا بانک‌های مرکزی در حقوق بین‌الملل از مصونیت برخوردار هستند یا خیر؟ اگرچه پاسخ کلی به این پرسش مثبت است اما در خصوص دامنه این مصونیت اختلاف‌نظر وجود دارد. رویه برخی کشورها نظیر انگلستان و ولز و همچنین هلند این است که کلیه دارایی‌های بانک مرکزی از مصونیت برخوردار هستند و همین که ثابت شود یک دارایی خارجی متعلق به بانک مرکزی است، در برخورداری آن از مصونیت نباید تردید کرد. رویه برخی کشورهای دیگر نظیر سوئد، آلمان و آمریکا این است که در پاسخ به این پرسش باید بررسی کرد که بانک مرکزی اموال مزبور را برای چه اهدافی نگهداری میکند. اگر آن اموال برای اهداف بانکداری مرکزی نگهداری شوند از مصونیت بهره‌مند هستند، اما اگر برای اهدافی غیر از اهداف بانک مرکزی نگهداری شوند برخوردار از مصونیت نخواهند بود.
همچنین در اینجا بحث دیگری نیز وجود دارد تحت این عنوان که مصونیت دولت انواع مختلفی دارد و مصونیت قضایی با مصونیت اجرایی یا مصونیت از اقدامات محدودکننده تفاوت دارد. برخی معتقدند دولت‌ها از هر دو نوع مصونیت برخوردارند و برخی دیگر معتقدند که دولت‌های خارجی فقط از مصونیت قضایی برخوردارند و قاعده مصونیت دولت‌های خارجی شامل مصونیت از اقدامات اجرایی - خصوصا آن دسته از اقدامات اجرایی که نیاز به تایید مقامات قضایی ندارند - نمی‌شود. در خصوص بانک مرکزی نیز این موضوع وجود دارد که آیا بانک مرکزی فقط از مصونیت قضایی برخوردار است یا اینکه از مصونیت اجرایی نیز بهره‌مند می‌شود. درنهایت، نکته سوم به ارتباط بین مصونیت و تحریم از یک سو و اقدامات متقابل در حقوق بین‌الملل بازمی‌گردد. اقدامات متقابل در حقوق بین‌الملل اقداماتی تعریف می‌شوند که در حالت عادی غیرقانونی هستند، اما وقتی برای اجبار یک دولت به خاتمه دادن به نقض تعهدات بین‌المللی اتخاذ می‌شوند، قانونی هستند.
در اینجا این پرسش مطرح است که آیا تحریم‌های بانک‌های مرکزی و نقض مصونیت آنها را می‌توان به عنوان اقدامات متقابل توجیه کرد؟ و اگر چنین توجیهی به طور کلی وجود داشته باشد، آیا دولت‌هایی که به طور مستقیم از نقض تعهد بین‌المللی توسط دولت دیگر صدمه ندیده باشند می‌توانند دست به اقدام متقابل بزنند؟ به عبارت دیگر، آیا دولت ثالث می‌تواند دست به اقدام متقابل علیه دولت ناقض تعهدات بین‌المللی بزند؟ آیا دولت‌ها می‌توانند در مقابل نقض تعهدات عام‌الشمول (یا نقض تعهداتی که در مقابل جامعه بین‌المللی دولت‌ها در کل وجود دارند) دست به اقدامات متقابل بزنند؟ همچنین این پرسش نیز مطرح است که آیا با توجه به غیر‌قابل‌بازگشت بودن مصادره دارایی‌های بانک‌های مرکزی می‌توان این کار را نوعی اقدام متقابل محسوب کرد؟ اگر این کار امکان‌پذیر نباشد، چه راهکارهایی برای آشتی دادن این دو مفهوم قابل‌تصور است؟ در نهایت، موضوع رابطه حقوقی میان شناسایی حکومت‌ها و دولت‌های خارجی با توقیف دارایی‌های بانک مرکزی آنها نیز مطرح است که در ادامه به آن نیز اشاراتی خواهیم داشت.
انواع تحریم‌های بانک‌های مرکزی
در ادبیات حقوقی بین‌المللی، تحریم اقدامی است که سازمان‌های بین‌المللی، مجموعه‌ای از دولت‌ها یا یک دولت واحد در مقابل دولت، شخص یا نهاد خارجی برای تغییر سیاست یا رویه آن دولت، شخص یا نهاد و از طریق ابزارها و مکانیزم‌های اقتصادی به شکل ممنوعیت معامله، توقیف اموال، ممنوعیت مسافرت و غیره اتخاذ میکنند. از آنجایی که بحث این نوشته در مورد تحریم‌ها به طور کلی نیست و صرفا به تحریم‌های بانک‌های مرکزی اختصاص دارد، مستقیما به تحریم‌های وضع‌شده علیه بانک‌های مرکزی می‌پردازیم. در این رابطه لازم به ذکر است که تحریم‌های بانک‌های مرکزی را از یک منظر می‌توان به دو دسته کلی تقسیم کرد: تحریم‌های توقیفی و تحریم‌های مصادره‌ای. منظور از تحریم‌های توقیفی، تحریم‌هایی‌اند که مانع از استفاده بانک‌های مرکزی از اموال و دارایی‌های خود در کشورهای خارجی می‌شوند.
در این تحریم‌ها به بانک‌ها و موسسات مالی خارجی که دارایی‌های بانک مرکزی تحریم‌شده را نگهداری میکنند دستور داده می‌شود که از انتقال آنها به دستور بانک مرکزی یادشده و مقامات آن خودداری شود و دارایی‌های مزبور مسدود شده و امکان استفاده از آنها وجود نخواهد داشت. این وضعیت به قوت خود باقی خواهد بود تا زمانی که بانک مرکزی یادشده یا دولت متبوع آن سیاست‌های خود را تغییر دهد و با واضعان تحریم به توافق برسد. در این نوع از تحریم‌ها سلب مالکیت رخ نمی‌دهد و دارایی‌ها متعلق به بانک مرکزی باقی می‌مانند اما امکان استفاده و بهره‌برداری از آنها وجود ندارد. در مقابل، تحریم‌هایی که متضمن مصادره هستند، از دارایی‌های بانک مرکزی سلب مالکیت میکنند و آن را در اختیار سایر اشخاص یا دولت‌ها قرار می‌دهند. تحریم‌های مصادره‌ای تاکنون سابقه نداشته‌اند و اولین موردی که به طور جدی بحث از اعمال آنها مطرح شده است تحریم‌های بانک مرکزی روسیه است. البته پیش از این تلاش‌هایی برای سلب مالکیت دارایی‌های خارجی بانک مرکزی ایران و آرژانتین انجام شده است که مربوط به آرای قضایی بوده است نه مربوط به تحریم‌ها به معنای خاص کلمه و در ادامه در خصوص آنها توضیحات بیشتری داده خواهد شد.
مصونیت قضایی و مصونیت اجرایی دولت‌های خارجی
در رابطه با حدود و گستره مصونیت دولت‌های خارجی که مبتنی بر اصل برابری دولت‌ها یا به تعبیر بهتر برابری حاکمیت‌هاست، دیدگاه‌های مختلفی در حقوق بین‌الملل وجود دارند. یک دیدگاه این است که مصونیت فقط شامل اقدامات قضایی می‌شود. براساس این دیدگاه، فقط دادگاه‌های داخلی کشورها هستند که از رسیدگی به دعاوی مطروحه علیه دولت‌های خارجی و سازمان‌ها و تشکیلات دولتی آنها منع شده‌اند و منعی برای این وجود ندارد که دستگاه اجرایی یک کشور (دولت و قوه مجریه) اقدامی را علیه دولت دیگر انجام دهد. این دیدگاه، تحریم‌های بین‌المللی را از همین منظر توجیه میکند و معتقد است که تحریم‌های خارجی اقدامات دستگاه اجرایی و بعضا قوه قانون‌گذاری هستند و اقدامات این دستگاه‌ها نافی اصل مصونیت دولت در حقوق بین‌الملل نیست. بنابراین، اگر دستگاه اجرایی اقدامی علیه دولت انجام دهد، مصونیت را نقض نکرده است و لذا وضع تحریم‌ها از منظر حقوق بین‌الملل غیرموجه نیست.
دیدگاه دیگر این است که مصونیت دولت‌ها شامل هر دو دسته اقدامات قضایی و اجرایی می‌شود و همان‌طور که نمیتوان به دعاوی مطروحه علیه دولت‌های خارجی در دادگاه‌های داخلی کشورها رسیدگی کرد، نمیتوان اقدامات اجرایی علیه دولت‌های خارجی و اموال آنان را انجام داد. این دسته از صاحب‌نظران برای توجیه تحریم‌های بین‌المللی نمی‌توانند به وجود نداشتن مصونیت در این رابطه اشاره و استناد کنند، بلکه ناچارند یکی از این دو راه را برگزینند: (1) به استناد اصل مصونیت محدود دولت‌ها (در مقابل مصونیت مطلق) ادعا کنند که تحریم در حوزه‌ای انجام شده است که مشمول یکی از استثنائات مصونیت دولت است؛ (2) غیرقانونی بودن تحریم‌ها را بپذیرند اما مدعی شوند که این اقدام غیرقانونی چون به عنوان اقدام متقابل انجام شده است، به طور موقت قانونی تلقی می‌شود و تا زمانی که وصف اقدام متقابل را دارد، خلاف حقوق بین‌الملل در نظر گرفته نمی‌شود.
گستره و دامنه مصونیت بانک‌های مرکزی
با توجه به مباحث فوق باید گفت مصونیت بانک‌های مرکزی امری است که در قوانین و مقررات کشورهای مختلف مورداشاره قرار گرفته است و به طور کلی در حقوق بین‌الملل در خصوص این اصل که بانک‌های مرکزی از مصونیت برخوردار می‌شوند تردیدی وجود ندارد. البته در خصوص دامنه و گستره مصونیت بانک‌های مرکزی اختلاف‌نظرهایی وجود دارد، اما می‌توان گفت در مورد اموالی که برای کارکردهای اصلی بانک‌های مرکزی نظیر نگهداری ذخایر ارزی خارجی کشور نگهداری می‌شوند، هیچ تردیدی وجود ندارد. کشورهای مختلفی در قوانین مصونیت دولت‌های خارجی خود به مصونیت ذخایر ارزی خارجی بانک‌های مرکزی اشاره کرده‌اند و خواسته‌اند هیچ تردیدی در این خصوص وجود نداشته باشد. نمونه آخر آن چین است که به‌تازگی قانونی را در مورد مصونیت دولت‌های خارجی تصویب کرد و در آن به مصونیت دارایی‌های خارجی بانک‌های مرکزی اشاره و بر آن تاکید کرد.
در اینجا لازم است به عنوان مهم‌ترین قانون مربوط به مصونیت دولت‌های خارجی، قانون مصونیت حاکمیت‌های خارجی ایالات متحده آمریکا یا FSIA به طور خاص مورد اشاره قرار گیرد. این قانون از آن جهت مهم‌ترین قانون در این زمینه تلقی می‌شود که آمریکا میزبان بیشترین حجم ذخایر ارزی بانک‌های مرکزی جهان است. قانون مزبور که در سال 1976 به تصویب رسیده است، هم اصل مصونیت دولت‌های خارجی را بیان میکند و اهم استثنائات آن را برمی‌شمرد و شرایط اعمال هر‌یک از این استثنائات را توضیح می‌دهد. نگاهی به سابقه تدوین این قانون نشان می‌دهد که این قانون برای این تصویب شد که به ابهامات و سوالاتی که در مورد دامنه اعمال اصل مصونیت دولت‌ها وجود داشت خاتمه دهد. بند 1609 به حمایت از دارایی‌های دولت‌های خارجی در مورد توقیف اموال می‌پردازد و بند 1610 نیز استثنائات مصونیت دولت‌های خارجی را توضیح می‌دهد که مهم‌ترین آنها فعالیت تجاری است.
براساس این استثنا، دولتی که در سرزمین آمریکا به فعالیت تجاری می‌پردازد از مصونیت برخوردار نخواهد بود. همین امر، تفاوت میان مصونیت مطلق و مصونیت نسبی را نشان می‌دهد. نظریه مصونیت مطلق نظریه‌ای است که دارایی‌های دولت‌های خارجی را چه برای فعالیت‌های حاکمیتی مورداستفاده قرار گرفته باشند و چه برای فعالیت‌های تجاری، مشمول مصونیت می‌داند. اما نظریه مصونیت نسبی یا مصونیت محدود (هر دو عبارت در ادبیات حقوق بین‌الملل مورد استفاده قرار می‌گیرند) فقط دارایی‌های مورداستفاده قرار‌گرفته برای فعالیت‌های حاکمیتی را مشمول مصونیت می‌داند و دارایی‌هایی را که برای فعالیت‌های تجاری مورد استفاده قرار می‌گیرند از مصونیت بهره‌مند نمی‌داند. در قانون مصونیت حاکمیت‌های خارجی ایالات متحده آمریکا نظریه مصونیت محدود پذیرفته شده است و تقریبا تمامی کشورهای دنیا درحالحاضر نظریه مصونیت محدود را پذیرفته‌اند و امروزه کشوری وجود ندارد که نظریه مصونیت مطلق را مورد پذیرش قرار داده باشد.
در قانون مصونیت حاکمیت‌های خارجی آمریکا یک بند مشخص به مصونیت بانک‌های مرکزی اختصاص پیدا کرده است. این بند با شماره 1611 مشخص شده است که مقرر میکند دارایی‌هایی که بانک‌های مرکزی برای حساب خود نگهداری میکنند از مصونیت بهره‌مندند. این یک مصونیت خاص است که برای آن هیچ استثنایی وجود ندارد. فقط کافی است ثابت شود بانک مرکزی یک دارایی خارجی را برای حساب خود مطرح میکند و آنگاه آن دارایی از مصونیت بهره‌مند خواهد شد. البته در مورد مفهوم اینکه یک دارایی برای حساب بانک مرکزی نگهداری شود بحث و اختلاف‌نظر وجود دارد و تفسیر این عبارت بر عهده دادگاه است. در این مورد یک پرونده قضایی مهم وجود دارد که در سال 2011 به آن رسیدگی شد و مربوط به بانک مرکزی آرژانتین است. در این پرونده اختلافی در این مورد وجود داشت که آیا دارایی‌های بانک مرکزی آرژانتین نزد فدرال رزرو نیویورک برای اهداف بانکداری مرکزی نگهداری می‌شوند یا خیر.
دادگاه در آن پرونده به نفع بانک مرکزی آرژانتین رأی داد و اظهار کرد که اصل بر این است که اگر یک دارایی خارجی در حساب بانک مرکزی نگهداری می‌شود، برای اهداف بانک مرکزی است مگر اینکه خلاف آن را بتوان اثبات کرد و خلاف این مطلب بسیار به‌سختی قابل‌اثبات است. در آن پرونده فدرال رزرو نیویورک نظریه‌ای مشورتی در دادگاه ثبت کرد و از دادگاه درخواست کرد که دارایی‌های بانک مرکزی آرژانتین را مشمول مصونیت در نظر گیرد؛ چرا که فدرال رزرو نیویورک به طور سنتی محل نگهداری ذخایر بسیاری از بانک‌های مرکزی است و تمایل نداشت وضعیتی به وجود آید که بانک‌های مرکزی سایر کشورها در نگهداری دارایی‌های خارجی خود نزد آن بانک تجدیدنظر کنند.
در اینجا اشاره به یک قانون دیگر در ایالات متحده آمریکا نیز مهم است. در سال 2002 قانونی در آمریکا تصویب شد که عنوان آن قانون بیمه مخاطرات تروریستی یا TRIA است. بر اساس این قانون و اصلاحات آن، در صورتی که دارایی یک شخص حقیقی یا حقوقی تروریست یا حامی فعالیت‌های تروریستی در آمریکا بلوکه شود، کسانی که از فعالیت‌های تروریستی آسیب دیده‌اند، می‌توانند با استفاده از آن دارایی‌های بلوکه‌شده خسارات خود را دریافت کنند. این قانون می‌تواند مشمول بانک‌های مرکزی شود اگر تمامی شرط‌های مذکور در این قانون وجود داشته باشد. این شروط عبارتند از اینکه اولا خسارت مورد‌نظر از فعالیت‌های تروریستی ناشی شده باشد و از نوع خسارت جبرانی (غرامت) باشد نه از نوع خسارت تنبیهی. ثانیا شخص مزبور توسط دولت آمریکا به عنوان تروریست یا حامی تروریسم شناخته شده باشد (این امر در مورد ایران از سال 1984 وجود داشته است) و ثالثا دارایی‌های مزبور در آمریکا یا تحت کنترل اشخاص آمریکایی بوده و بلوکه شده باشد. در رابطه با بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران دستور اجرایی شماره 13599 باعث شده بود که دارایی‌های بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران بلوکه شود و همین امر موضوع پرونده بحث‌برانگیز اوراق بهادار دلاری بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران شد.
وضعیت دارایی‌های بانک مرکزی افغانستان
در اینجا خوب است نگاهی به وضعیت دارایی‌های بانک مرکزی افغانستان در آمریکا داشته باشیم که اخیرا در خصوص آنها بحث‌های مهمی مطرح شده است و هم از منظر افغانستان و هم از منظر جامعه بین‌المللی در کل مهم و حساس هستند. در اوت سال 2021 طالبان در افغانستان قدرت را به دست گرفت. بانک مرکزی افغانستان حدود 7میلیارد دلار دارایی نزد فدرال رزرو نیویورک داشت. هنگامی که انتقال قدرت در افغانستان رخ داد، فدرال رزرو نیویورک حساب‌های بانک مرکزی افغانستان را به حالت تعلیق درآورد و به عبارت دیگر، اجازه صدور دستور پرداخت از محل آن حساب‌ها را لغو کرد. برحسب اظهارات مسوولان فدرال رزرو نیویورک، این بدان علت بود که آنها نمی‌دانستند درحالحاضر چه مقامی حق صدور دستور پرداخت از این منابع را دارد. به عبارت دیگر، در آن زمان هیچ تحریم یا دستور اجرایی و حتی دستور قضایی علیه بانک مرکزی افغانستان وجود نداشت؛ اما فدرال رزرو نیویورک در خصوص مالک واقعی این دارایی‌ها و نماینده مالک تردید داشت و این امر باعث شد به صورت موقت حساب را به حالت تعلیق درآورد.
مدتی بعد از آن در اوت سال 2021 یک‌سری اشخاص آمریکایی که خود یا اعضای خانواده آنها در حادثه یازده سپتامبر سال 2001 آسیب دیده بودند، خواستار دریافت غرامت از محل این دارایی‌ها شدند. آنها به قانون بیمه مخاطرات تروریستی که در بالا به آن اشاره شد استناد کردند و مدعی شدند که از آنجایی که طالبان یک گروه تروریستی است و حادثه یازده سپتامبر نیز یک حادثه تروریستی بوده و موجب خسارت آنها شده است، باید از محل دارایی‌های مزبور به آنها غرامت پرداخته شود. البته این درخواست آنها در مرحله بدوی با موفقیت مواجه نشد، چرا که شرط سوم یعنی بلوکه بودن دارایی‌های مزبور در زمان درخواست توقیف وجود نداشت. درست است که مدتی بعد، رئیس‌جمهور آمریکا دستور توقیف این دارایی‌ها را صادر کرد اما ملاک برای وجود داشتن شرایط سه‌گانه فوق، زمان انجام درخواست است نه بعد از آن.
ایراد دیگر این بود که خسارات مورد‌بحث توسط طالبان وارد شده بود نه توسط بانک مرکزی افغانستان یا کشور افغانستان. دادگاه نمی‌تواند این رأی را صادر کند که ذخایر بانک مرکزی افغانستان نزد بانک‌های آمریکایی متعلق به طالبان هستند و باید صرف پرداخت خسارت در پرونده‌ای شوند که در آن طالبان محکوم شده است نه بانک مرکزی یا دولت افغانستان. آنچه این موضع را تقویت میکند، این است که تاکنون دولت آمریکا طالبان را به عنوان دولت رسمی (دوژوره) افغانستان شناسایی نکرده و حکومت طالبان صرفا حکومت عملی (دوفاکتو) افغانستان است. به‌هرحال، درخواست مزبور اگرچه به فدرال رزرو نیویورک ابلاغ شد اما دادگاه رسیدگی‌کننده در مرحله بدوی این درخواست را رد کرد و اکنون این درخواست در مرحله تجدیدنظر در حال رسیدگی است.
تحول مهم دیگری که در رابطه با دارایی‌های بانک مرکزی افغانستان رخ داد این بود که در تاریخ 11 فوریه سال 2022 رئیس‌جمهور آمریکا یک دستور اجرایی صادر کرد که فدرال رزرو نیویورک را مکلف می‌کرد این دارایی‌ها را به یک حساب دیگر منتقل و آنها را توقیف کند. لذا اکنون در فدرال رزرو نیویورک دو حساب برای بانک مرکزی افغانستان وجود دارد که یکی توسط خود بانک مرکزی افغانستان افتتاح شده و دیگری بر اساس دستور اجرایی افتتاح شده است و وجوه در آن قرار دارد. در این دستور اجرایی قید شده بود که دارایی‌های مزبور قابل جابه‌جایی نیستند مگر اینکه در خصوص آن مجوزی صادر شود. مجوز مزبور همان روز توسط خزانه‌داری آمریکا (اداره کنترل دارایی‌های خارجی) صادر و مقرر شد که دارایی‌های مزبور باید به حساب‌های مشخص‌شده توسط اشخاص مشمول ماده 25 (ب) قانون فدرال رزرو منتقل شوند. ماده 25 (ب) قانون فدرال رزرو مقرر می‌دارد در مواردی که مقامات بانک یادشده در خصوص نحوه هزینه‌کرد موجودی حساب‌های یک بانک مرکزی یا مقام پولی خارجی تردید دارند باید موضوع را از وزارت خارجه آن کشور استعلام کنند.
به عبارت دیگر از آنجایی که این موضوع مرتبط با سیاست خارجی ایالات متحده آمریکاست و هر تصمیمی که در این خصوص اتخاذ شود می‌تواند بر مسائل سیاست خارجی ایالات متحده آمریکا و روابط آن با سایر کشورها تاثیر داشته باشد، بانک فدرال رزرو آمریکا از تصمیم‌گیری مستقل در این خصوص منع شده و باید مراتب را از وزارت امور خارجه آن کشور استعلام کند و وزارت امور خارجه نیز در پاسخ اعلام میکند که چه اشخاصی می‌توانند دستور هزینه‌کرد از حساب‌های یادشده را صادر کنند. در این راستا وزارت خارجه ایالات متحده آمریکا فهرست اشخاصی که اجازه هزینه‌کرد از حساب‌های بانک مرکزی افغانستان را داشتند به بانک فدرال رزرو نیویورک اعلام کرد و آن اشخاص نیز تقاضا کردند که منابع مزبور به حسابی که به نام صندوق افغانستان نزد بانک تسویه بین‌المللی افتتاح شده بود واریز شود. در اینجا از منظر حقوق بین‌الملل این پرسش وجود دارد که در‌حالی‌که ایالات متحده آمریکا هنوز دولت طالبان را به عنوان دولت رسمی و قانونی افغانستان به رسمیت نشناخته است، اجازه دادن به اشخاص موضوع ماده فوق‌الذکر برای هزینه‌کرد دارایی‌های یادشده چه توجیهی می‌تواند داشته باشد؟ آیا این اشخاص نماینده مردم افغانستان یا بانک مرکزی افغانستان تلقی می‌شوند؟
آیا ایالات متحده آمریکا این اشخاص را در این موضوع جزئی و مشخص به عنوان نماینده قانونی افغانستان تلقی کرده است؟ در کنار این پرسش یک پرسش مرتبط دیگر نیز وجود دارد بدین شرح که اگر ایالات متحده آمریکا تصمیم بگیرد طالبان را به عنوان دولت قانونی افغانستان به رسمیت بشناسد، آنگاه شانس خواهان‌های دعوای مربوط به حادثه تروریستی ۱۱ سپتامبر نیز در دادگاه‌های آمریکا افزایش پیدا خواهد کرد و آنها قدرت بیشتری برای استفاده از منابع موجود نزد فدرال رزرو آمریکا برای دریافت خسارت پیدا خواهند کرد. از نظر سیاسی ممکن است این امر مطلوب ایالات متحده آمریکا نباشد و ترجیح این کشور آن باشد که منابع مذکور برای مردم افغانستان هزینه شود که در افکار عمومی بین‌المللی مردم فقیر افغانستان بسیار مستحق‌تر برای دریافت این وجوه هستند تا خسارت‌دیدگان حادثه ۱۱ سپتامبر در ایالات متحده آمریکا. اینکه دولت آمریکا در این خصوص چه موضعی اتخاذ خواهد کرد باید در روزها و ماه‌های آینده دیده شود.
پرداخت خسارت به اوکراین از محل دارایی‌های بانک مرکزی روسیه
پس از اشاره به وضعیت دارایی‌های بانک مرکزی افغانستان نزد فدرال رزرو نیویورک مناسب است مجددا به موضوع دارایی‌های توقیف‌شده بانک مرکزی روسیه نزد کشورهای غربی و از آن جمله اتحادیه اروپا بازگردیم. پرسشی که در رابطه با این دارایی‌ها از نظر حقوقی قابل‌طرح است این است که آیا می‌توان از آنها برای پرداخت غرامت یا خسارات ناشی از جنگ به اوکراین استفاده کرد یا خیر؟ در این رابطه هیچ سند رسمی وجود ندارد؛ اما بر اساس آنچه بعضی رسانه‌ها گزارش کرده‌اند یک طرح کلی دو‌صفحه‌ای وجود دارد که مفاد آن بدین شرح است که دارایی‌های مزبور در توقیف نگه داشته می‌شوند. کمیته‌ای برای سرمایه‌گذاری با آنها ایجاد شده و بدین ترتیب از این دارایی‌ها سودی حاصل می‌شود و سود مزبور صرف پرداخت خسارات جنگی به اوکراین خواهد شد. اصل دارایی‌ها تا زمانی که کل خسارات ناشی از جنگ به اوکراین پرداخته شود یا برای پرداخت آن توافقی حاصل شود در توقیف باقی خواهد ماند.
درحالحاضر نمیتوان با دقت خسارات ناشی از جنگ اوکراین و روسیه را مشخص کرد، اما بر اساس برآوردی که در ماه مارس سال ۲۰۲۳ انجام شده، میزان خسارت تا آن تاریخ افزون بر ۴۰۰میلیارد دلار بوده است. حال این پرسش مطرح است که چرا از اصل منابع بانک مرکزی روسیه برای پرداخت خسارت به اوکراین استفاده نخواهد شد و فقط از سود آن منابع چنین استفاده‌ای به عمل خواهد آمد؟ پاسخ به موضوع اقدامات متقابل در حقوق بین‌الملل باز می‌گردد که پیش از این بدان اشاره شد. برای آنکه اقدام متقابل از منظر حقوق بین‌الملل پذیرفته و قابل‌قبول باشد، لازم است چند شرط وجود داشته باشد. نخستین شرط این است که اقدام متقابل باید برای پایان دادن به نقض یک تعهد بین‌المللی انجام شود.
یعنی دولتی که اقدام متقابل در مقابل آن انجام می‌شود، یک تعهد حقوقی بین‌المللی خود را نقض کرده باشد و در مقابل آن نقض تعهد، سایر دولت‌ها دست به اقدام متقابل زده باشند و هدف از اقدام متقابل این باشد که به آن نقض تعهد بین‌المللی خاتمه داده شود. بر این اساس در پیشنهاد اتحادیه اروپا تاکید می‌شود که اقدامی که در مقابل روسیه انجام می‌شود نه در پاسخ به حمله نظامی آن کشور، بلکه در پاسخ به عدم‌اجرای تعهد روسیه به پرداخت غرامت به اوکراین انجام می‌شود. به عبارت دیگر، اقدام متقابل نمی‌تواند به عنوان تنبیه یک عمل خلاف حقوق بین‌الملل دولت دیگر انجام شود. در نظام حقوق بین‌الملل معاصر این امر مورد پذیرش قرار نگرفته است که یک یا تعدادی از دولت‌ها برای تنبیه یک دولت دیگر که تعهد حقوقی بین‌المللی خود را انجام نداده است، دست به اقدام متقابل بزنند.
حمله روسیه به اوکراین حتی اگر بتوان نام تجاوز بر آن نهاد، امری است که در گذشته رخ داده و نمیتوان در مقابل آن متوسل به اقدام متقابل شد. اما تعهد روسیه به پرداخت خسارات ناشی از این حمله امری است که بر عهده دولت روسیه قرار دارد (یا حداقل ادعای دولت‌های اروپایی این است) و لذا هر روز که دولت روسیه انجام این تعهد را به تاخیر می‌اندازد بر نقض حقوق بین‌الملل اصرار می‌ورزد. در این رابطه می‌توان دریافت سود از منابع بانک مرکزی روسیه نزد کشورهای اروپایی را در چارچوب اقدام متقابل طبقه‌بندی کرد و اتحادیه اروپا با اتخاذ این استدلال در پی آن است که بتواند از مفهوم اقدام متقابل برای توجیه عمل خود استفاده کند. نکته دیگر این است که اقدام متقابل باید ماهیتا قابل‌بازگشت باشد. به عبارت دیگر دولت‌ها نمی‌توانند در راستای اتخاذ اقدام متقابل دست به اعمالی بزنند که قابلیت بازگشت و تصحیح ندارند.
بر این اساس اگر دولت‌های اروپایی تصمیم بگیرند که از اصل منابع بانک مرکزی روسیه نزد خود برای پرداخت خسارات ناشی از جنگ روسیه و اوکراین استفاده کنند، دولت روسیه در آینده می‌تواند مدعی شود که این اقدامات ماهیتا غیر‌قابل‌بازگشت بوده و در چهارچوب اقدام متقابل مرسوم در حقوق بین‌الملل نمی‌گنجند و لذا آنها را خلاف حقوق بین‌الملل تلقی کرده و مدعی بازگشت این خسارات شود. ملاحظه می‌شود که دولت‌های اروپایی با دقت و ظرافت کامل اقدامات خود را به نحوی طراحی کرده‌اند که در آینده بتوانند با استفاده از قواعد و اصول حقوق بین‌الملل عمومی، اعمال خود را توجیه کرده و راه را بر اعتراضات احتمالی دولت روسیه یا بانک مرکزی آن در مجامع بین‌المللی ببندند.
نکته دیگری که باید بدان توجه داشت، این است که دولت‌های اروپایی درصدد آن هستند که اصل منابع بانک مرکزی روسیه را که رقم آنها به چند صد میلیارد دلار بالغ می‌شود تا زمان حل‌و‌فصل نهایی مخاصمه میان روسیه و اوکراین که شامل توافق برای پرداخت خسارات ناشی از جنگ نیز می‌شود، نزد خود به صورت توقیف‌شده نگاه دارند و اجازه استفاده از آنها را به دولت و بانک مرکزی روسیه ندهند. بدین ترتیب علاوه بر فشاری که از ناحیه مصادره سود ناشی از این دارایی‌ها به روسیه وارد می‌شود، فشار دیگری نیز از ناحیه عدم‌امکان استفاده از اصل این منابع به دولت روسیه وارد خواهد شد. در نهایت لازم است به این نکته اشاره کرد که علاوه بر طرح مختصر یادشده که در کشورهای اروپایی در دست بررسی قرار دارد، بر حسب اظهار برخی کارشناسان یک طرح جایگزین و رادیکال‌تر نیز در دست بررسی قرار دارد که طرفداران کمتری دارد و آن عبارت است از انعقاد یک معاهده میان کلیه دولت‌هایی که دارایی‌های بانک مرکزی روسیه نزد آنها قرار دارد با موضوع استفاده از منابع بانک مرکزی روسیه جهت پرداخت غرامت به اوکراین. به عبارت دیگر کشورهایی که این منابع را نگهداری میکنند یک توافق دسته‌جمعی به ضرر روسیه که مالک این منابع است و به نفع اوکراین منعقد خواهند کرد. اگرچه چنین توافقی بسیار عجیب و خلاف اصول اولیه حقوق مالکیت به نظر می‌رسد، اما برای دولت‌های اروپایی این منفعت را دارد که دولت روسیه با یک یا چند دولت به طور انفرادی مواجه و درگیر نخواهد شد، بلکه ناچار خواهد بود که با کلیه دولت‌های مزبور مقابله کند.
لازم به ذکر است که این طرح می‌تواند در کنار طرح‌های دیگری که از بعد سیاسی علیه روسیه در حال بررسی هستند مورد استفاده قرار گیرد. یکی از این طرح‌ها ایجاد یک دیوان کیفری بین‌المللی خاص و موردی برای بررسی و قضاوت در مورد جنگ روسیه و اوکراین و مجازات عاملان آن است. در صورتی که چنین دیوانی تشکیل شود، معاهده یا توافق‌نامه مزبور می‌تواند در آن دیوان مطرح شود و احیانا مورد تایید قرار گیرد و در این صورت از چهارچوب یک معاهده چندجانبه صرف خارج شده و به صورت یک توافق منعقده تحت نظر یک نهاد قضایی بین‌المللی درآمده و جایگاه محکم‌تری در حقوق بین‌الملل پیدا خواهد کرد. لازم به ذکر است اصل مساله تعهد روسیه به پرداخت خسارات جنگی به اوکراین امری است که به طور قطع مورد قبول روسیه قرار ندارد.
با توجه به جایگاه روسیه به عنوان عضو دائم شورای امنیت سازمان ملل متحد این امکان متصور نیست که آن شورا روسیه را مکلف به پرداخت چنین خسارتی کند. اما دولت‌های مخالف روسیه گام نخست را برای متعهد کردن روسیه به این امر در مجمع عمومی سازمان ملل متحد برداشته‌اند و در قطعنامه‌ای که در این خصوص در مجمع عمومی سازمان ملل متحد به تصویب رسید ۹۷ دولت رأی به لزوم پرداخت خسارت توسط روسیه دادند. البته با توجه به اینکه ۷۳ دولت در آن قطعنامه رأی ممتنع دادند، می‌توان گفت قطعنامه مزبور با اکثریت ضعیفی تصویب شد. در کنار این اقدام اتحادیه اروپا، ایالات متحده آمریکا نیز یک طرح را در کنگره در دست بررسی دارد که بر اساس آن به رئیس‌جمهور آن کشور اجازه مصادره دارایی‌های توقیف‌شده کشورهای خارجی داده می‌شد و باید دید که نتیجه این طرح در آمریکا چه خواهد بود.
همان‌طور که در ابتدای این نوشته گفته شد، در رابطه با موضوع مصونیت دارایی‌های خارجی بانک‌های مرکزی در زمانه حساسی قرار داریم که لازم است مسوولان و صاحب‌نظران، حساسیت و توجه ویژه‌ای به تحولات بین‌المللی داشته و آنها را با دقت دنبال کنند. موضوع دارایی‌های خارجی دولت‌ها و بانک‌های مرکزی، امری تخصصی و میان‌رشته‌ای است که هم متخصصان حقوق بین‌الملل و هم متخصصان بانکداری بین‌المللی باید به آن بپردازند تا بتوانند واکنش‌های به‌موقع و مناسب نسبت به تحولات این امر نشان دهند و راهنمایی‌ها و نظرات تخصصی لازم را به دستگاه سیاست خارجی کشور ارائه کنند.
منبع: دنیای اقتصاد
