کدخبر: ۱۹۴۰۲۰ لینک کوتاه

آینده برجام و ادامه ابهام در کنگره

دونالد ترامپ در سخنرانی جنجالی ۱۳ اکتبر ۲۰۱۷، به این موضوع اشاره داشت که به‌عنوان رئیس‌جمهوری آمریکا نمی‌تواند موافقت‌نامه‌هایی همانند برجام را مورد پذیرش قرار دهد.

از آنجاکه برجام به‌عنوان موافقت‌نامه چندجانبه بین‌المللی مورد پذیرش رهبران و مقامات عالی کشورهای عضو شورای امنیت سازمان ملل، آلمان و کمیساریای سیاست خارجی اتحادیه اروپا قرار گرفته بود، امکان خروج ایالات‌متحده از آن براساس دستور ریاست‌جمهوری امکان‌پذیر نخواهد بود.

آینده برجام و ادامه ابهام در کنگره

در چنین شرایطی، دونالد ترامپ ترجیح داد که بررسی موافقت‌نامه برنامه جامع اقدام مشترک از سوی کنگره ایالات‌متحده انجام پذیرد. ترامپ از کنگره درخواست کرد که تا دو ماه آینده یعنی ۱۳ دسامبر ۲۰۱۷ درباره میزان تعهد ایالات‌متحده به متن برجام اظهارنظر کند. هم‌اکنون دو ماه مورد نظر دونالد ترامپ پایان پذیرفته، درحالی‌که هنوز کنگره آمریکا هیچ‌گونه واکنشی نسبت به رویکرد رئیس‌جمهوری دونالد ترامپ به انجام نرسانده است.  رویکرد و سیاست عمومی کنگره نسبت به مفاد برجام را نمی‌توان براساس نشانه‌هایی از استنکاف اعضای مجلس سنا و نمایندگان ایالات‌متحده مورد ارزیابی قرار داد. واقعیت آن است که بسیاری از ادبیات و الگوهای رفتاری دونالد ترامپ با واقعیت‌های سیاست بوروکراتیک ایالات‌متحده هماهنگی چندانی ندارد. به همین دلیل است که نهادهای سیاسی آمریکا تمایلی به پذیرش سیاست‌های مبتنی بر یکجانبه‌گرایی دونالد ترامپ نشان نمی‌دهند.

تعلیق تصمیم‌گیری کنگره درباره برجام به‌مفهوم «پذیرش دوفاکتوی برنامه جامع اقدام مشترک» محسوب می‌شود. چنین وضعیتی به‌معنای آن است که ایالات‌متحده محورهای اصلی برجام را پذیرفته، اما تمایلی به پایان دادن به تحریم‌های مالی، بانکی و پولی ایران نشان نمی‌دهد. نگرش بسیاری از مقام‌ها و کارگزاران سیاسی آمریکا مبتنی بر آن است که ایران برخی از مفاد برجام را مورد پذیرش قرار نداده است. دونالد ترامپ رئیس‌جمهور ایالات‌متحده به این موضوع اشاره دارد که ایران از الگوهای همکاری‌جویانه با سیاست بین‌الملل بهره نمی‌گیرد و به این ترتیب، روح برجام را نقض کرده است.

ایران نیز متقابلا به این موضوع اشاره دارد که تحریم‌های جدید اقتصادی و راهبردی علیه ایران، نقض برجام محسوب می‌شود. رئیس ستاد پیگیری برجام نیز به این موضوع اشاره دارد که الگوهای رفتاری آمریکا نقض فاحش برجام تلقی نمی‌شود. هر یک از رویکردهای یاد شده بیانگر این موضوع است که آینده برنامه جامع اقدام مشترک چه خواهد بود. آیا ایران سیاست‌های دونالد ترامپ را به‌عنوان الگوهای فرابرجام تلقی می‌کند یا اینکه از سازوکارهای تعامل برای کسب دستاوردهای بیشتر بهره می‌گیرد؟

۱. دلایل تداوم برنامه جامع اقدام مشترک

واقعیت آن است که برجام برای آینده سیاسی و راهبردی ایران ادامه خواهد یافت. علت آن را باید در مزایای راهبردی برجام برای کشورهای جهان غرب دانست. حفظ برجام به‌معنای تداوم سازوکارهای کنترل قدرت راهبردی ایران محسوب می‌شود. قدرت‌های بزرگ به‌ویژه فرانسه تلاش دارند تا زمینه لازم برای پیوند برنامه جامع اقدام مشترک با قابلیت‌های موشکی ایران را به‌وجود آورند. چنین رویکردی به‌مفهوم آن است که تداوم برجام مزایای راهبردی برای کنترل صلح‌آمیز قدرت ایران را فراهم خواهد ساخت.

برنامه جامع اقدام مشترک در زمره موافقت‌نامه‌های چندجانبه کشورهایی است که در روند مدیریت بحران از سازوکارهای همکاری‌جویانه استفاده کرده‌اند. ازآنجاکه برجام به‌عنوان موافقت‌نامه تلقی می‌شود،‌ در ساختار سیاسی آمریکا فاقد الزام‌های حقوقی و راهبردی است. ترامپ از ادبیات تند و تیز و تهاجمی خود برای رسیدن به اهداف سیاسی استفاده می‌کند. بسیاری از رویکردهای ترامپ با ویژگی‌های سیاست امنیتی براساس سازوکارهای بوروکراتیک آمریکا هماهنگی چندانی ندارد.

در شرایط موجود بسیاری از گروه‌های منتقد برجام در آمریکا به این موضوع اشاره دارند که آمریکا تحریم‌های مرتبط با برنامه هسته‌ای ایران را که شرکت‌های غیرآمریکایی را هدف قرار می‌داد، لغو کرده است. در چنین شرایطی شهروندان و شرکت‌های آمریکایی همچنان مجاز به همکاری اقتصادی در سطوح راهبردی با ایران نیستند. وزارت خزانه‌داری آمریکا در دوران دونالد ترامپ به این موضوع اشاره دارد که لغو تحریم‌های هسته‌ای سبب شده تا راه برای همکاری شرکت‌های غیرآمریکایی با ایران باز شود؛ شرکت‌هایی که توانستند در فضای ایجاد شده به نتایج و مطلوبیت‌های اقتصادی جامع‌تری نائل شوند. اگرچه دونالد ترامپ همواره نشانه‌هایی از عدم رضایت خود را درباره برجام بیان داشته اما تجربه کره‌شمالی برای زمامداران آمریکایی بیانگر این واقعیت است که اگر کشوری منطقه‌ای مانند ایران و کره‌شمالی به قدرت بازدارنده نائل شوند، در آن شرایط موقعیت خود را به‌گونه قابل‌توجهی ارتقا خواهند داد. بازدارندگی منجر به «افزایش ضریب مقاومت کشورهای منطقه‌ای» خواهد شد. به همین دلیل است که آمریکا و کشورهای اروپایی تمایلی به ارتقای قدرت ایران در سطح بازدارندگی نخواهند داشت. چنین وضعیتی به مفهوم آن است که سیاست راهبردی ایالات‌متحده معطوف به محدودسازی قدرت ایران بوده و چنین الگویی را ادامه می‌دهد.

دومین دلیل تداوم برجام را باید در سازوکارهای مبتنی بر چندجانبه‌گرایی ایران و ایالات‌متحده در دوران ریاست جمهوری باراک اوباما دانست. هم‌اکنون نیز نشانه‌هایی از «چندجانبه‌گرایی در شرایط اجبار و فشار» علیه ایران وجود دارد. چنین حداقل‌هایی همواره مورد پذیرش تیم دیپلماسی هسته‌ای ایران بوده است. در چنین فرآیندی، چندجانبه‌گرایی می‌تواند ماهیت تاکتیکی، راهبردی، اقتصادی یا دیپلماتیک داشته باشد.  گسترش الگوی همکاری ایران با کشورهای اروپایی را باید در راستای بهره‌گیری از سازوکارهایی دانست که چندجانبه‌گرایی را در محوریت سیاست راهبردی ایران قرار خواهد داد. چندجانبه‌گرایی در قالب دیپلماسی هسته‌ای و برنامه جامع اقدام مشترک به‌عنوان اصلی‌ترین نتیجه سیاست خارجی در برنامه‌ریزی راهبردی ایران در سال‌های ۱۳۹۲ به بعد بوده است. محور اصلی سیاست‌های راهبردی ایران را باید به‌کارگیری روش‌هایی برای صلح، امنیت، بازگشت به خانواده ملل و پایان دادن به تحریم‌ها دانست.

سومین دلیل تداوم دوفاکتوی برنامه جامع اقدام مشترک را باید براساس منافع و مطلوبیت‌های نسبی برجام برای ایران، کشورهای اروپایی و ایالات‌متحده دانست. هریک از بازیگران یادشده به حداقل مورد نظر خود نائل شده‌اند. اگر ایران وارد جامعه بین‌الملل شود بیشترین مزایای حاصل از آن برای کشورهای اروپایی خواهد بود. در این فرآیند، منافع نسبی به معنای حداقل‌سازی مطالبات در شرایط تهدید است. براساس چنین نگرشی، برنامه جامع اقدام مشترک به‌عنوان بخشی از منافع نسبی ایران در رقابت‌های بین‌المللی تلقی می‌شود.

۲. ابهام کنگره و آینده برجام

واقعیت‌های موجود بیانگر آن است که هم‌اکنون میزان همبستگی بین نهادهای داخلی ایالات‌متحده برای پذیرش برنامه جامع اقدام مشترک مبتنی بر نشانه‌هایی از ابهام خواهد بود. اگرچه ابهام راهبردی در برنامه جامع اقدام مشترک برای کارگزاران سیاست خارجی ایران، آمریکا و اتحادیه اروپا تداوم دارد، اما نمی‌توان آینده برجام را براساس نشانه‌هایی از تضاد و استنکاف آمریکا برای اجرای بخشی از مفاد تشویقی برجام برای ایران دانست.

واقعیت‌های موجود بیانگر آن است که موافقت‌نامه برنامه جامع اقدام مشترک براساس نشانه‌هایی از «مصالحه» و «اجماع توافقی» شکل گرفته است. مصالحه‌گرایی می‌تواند زمینه توافق بین بازیگرانی را به وجود آورد که از انگیزه لازم برای حل مشکلات ایجاد شده برخوردارند. به این ترتیب، تداوم برجام بدون دیپلماسی اجبار کشورهای اروپایی نشانه‌هایی از «فضای تعادلی محدود» در روابط ایران و کشورهای جهان غرب را منعکس می‌سازد. طبعا برخی از بازیگران درصددند تا «تعادل جدیدی» را در روابط ایران و کشورهای جهان غرب ایجاد کنند.  تعادلی که در آن نشانه‌هایی از دومینوی سازش بعد از برنامه جامع اقدام مشترک را شکل خواهد داد. اگر شرایط بین‌المللی به‌گونه‌ای تداوم یابد که ایران موفق به پایان دادن تحریم‌های اقتصادی علیه خود شود، در آن شرایط تعادل بین‌المللی در روابط کشورها ادامه خواهد یافت. در شرایط موجود، رفع تحریم‌ها برای ایران مساله‌ای کلیدی خواهد بود. اگرچه در این فرآیند کشورهای اتحادیه اروپا به‌ویژه کمیساریای سیاست خارجی از سازوکارهای تعاملی با ایران حمایت به‌عمل می‌آورند، اما آنان قادر نخواهند بود تا روند مربوط به پایان تحریم‌ها علیه ایران را شکل دهند.  بیانیه مشترک ۱۳ ژوئن ۲۰۱۶ از سوی محمدجواد ظریف، وزیر خارجه جمهوری اسلامی ایران و فدریکا موگرینی، مسوول سیاست خارجه اتحادیه اروپا را می‌توان تلاشی برای دستیابی به نقطه تعادل دانست. درحالی‌که واقعیت‌های موجود در سیاست جهانی و الگوی رفتاری بازیگران مشارکت‌کننده با ایران در روند برنامه جامع اقدام مشترک نشان می‌دهد که عبور از تحریم‌های یکجانبه و چندجانبه آمریکا و نهادهای بین‌المللی برای هر کشوری از جمله ایران کاری دشوار خواهد بود.

نتیجه

محور اصلی اقدامات محدودکننده ترامپ را باید تلاش برای کاهش مزایای اقتصادی و راهبردی ایران از برنامه جامع اقدام مشترک دانست. به همین دلیل است که دونالد ترامپ و تیم راهبردی کاخ سفید تلاش دارند تا ایران را به‌عنوان بازیگر نقض‌کننده روح برجام و متن قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت معرفی کنند. در چنین شرایطی محدودیت‌های اقتصادی و راهبردی علیه ایران افزایش می‌یابد. ضرورت‌های مصالحه پایدار در روابط کشورهای مشارکت‌کننده در برنامه جامع اقدام مشترک ایجاب می‌کند که از سازوکارهایی برای مدیریت بحران استفاده کند که منجر به منافع دوجانبه و متقابل شود.

چالش‌های برجام ناشی از روح جنگ صلیبی در الگوی رفتاری کارگزاران راهبردی و سیاست خارجی آمریکا است. دونالد ترامپ تلاش دارد تا ایران را متهم به نادیده گرفتن روح برجام کند. بیان چنین رویکردی از سوی افرادی همانند استفان بنن، جیمز ماتیس، ریک تیلرسون و مایک پومپئو منجر به اعمال محدودیت‌های جدید علیه ایران شده است. هریک از کارگزاران اجرایی کابینه ترامپ تلاش دارند تا محدودیت‌هایی را در ارتباط با ایران ایجاد و اعمال کنند. چنین فرآیندی طبعا چالش‌های برجام را افزایش خواهد داد.