استقراض از بانک مرکزی را بهتر از فروش اوراق مشارکت می‌دانم/نگاه سیاستمداران ما به «منابع درآمدی» غلط است/رسیدگی بودجه در ایران غیرعلمی است/دولت بخیل‌ترین نهاد کشور در دادن اطلاعات است
به گزارش اقتصادنیوز گزیده این گفت‌وگو به این شرح است:
*گرچه باید از هر تلاشی برای نزدیکی به حزم و تدبیر استقبال کرد، من هم به برنامه اصلاح ساختار بودجه چندان امیدوار نیستم. اصلاح بودجه وابسته به اصلاح رفتار و منش سیاستمدارانی است که در مسیر تهیه، تنظیم، رسیدگی، تصویب و اجرای بودجه نقش‌آفرینی می‌کنند. از آنجا که آدم‌ها دوست ندارند خود را تغییر دهند، این کار، کار بسیار دشواری است. تا زمانی که منش و رفتار سیاستمداران اصلاح نشود، مشکلات بودجه -به عنوان یکی از عوامل عقب‌ماندگی و بدبختی‌های اقتصادی ما- اصلاح نخواهد شد.
*به عنوان یک دلیل عینی برای این ناامیدی، اشاره می‌کنم که وقتی آقای دکتر نوبخت، من و جمعی دیگر از اقتصاددانان را برای مباحثه درباره این برنامه دعوت کرد، مشاهده کردیم که بزرگ‌ترین مانع توسعه، یعنی فساد، در آن به کلی نادیده گرفته شده است. من همان‌جا تذکر دادم که «امروز بزرگ‌ترین مشکل اقتصاد ملی و بزرگ‌ترین مانع توسعه‌یافتگی ما فساد است. چرا در طرح شما مانعی به این بزرگی مغفول مانده است؟» با بی‌توجهی به نقش فساد، تخصیص منابع به وسیله بودجه به طور اتوماتیک ضدتوسعه عمل می‌کند: وقتی قرار است بودجه عمرانی تخصیص یابد، صدها لابی و بده‌بستان سیاسی فعال می‌شود یا وقتی قرار است برای امور اجرای بودجه از بانک وام گرفته شود، صد نوع لابی به کار می‌افتد. حجم عظیمی از ادبیات اقتصاد سیاسی وجود دارد که نشان می‌دهد فساد مانع سامان یافتن اقتصاد است. بودجه محل توزیع ثروت و قدرت است؛ وقتی صاحبان قدرت و ثروت باطل این‌قدر فعال هستند و با تمام قوا مانع رسیدن شما به مقصد می‌شوند، چگونه با ندیدن این مانع بزرگ، می‌توانید ادعا کنید که به مقصد خواهید رسید؟
*بنابراین اگر هیچ عیب دیگری در این برنامه وجود نداشته باشد، همین یک قلم کافی است که آن را متوقف یا منحرف کند. تردیدی نیست که اگر اجرای این برنامه در جایی مخالف منافع کثیف عده‌ای باشد، آنها لابی می‌کنند و با کمک آدم‌هایی که در مجلس دارند، جلوی این کار را می‌گیرند.
*وقتی اصلاح امری منوط به تغییرات رفتاری و دیدگاهی گروه کثیری از انسان‌ها باشد، این کار ذاتاً دشوار است. اینجا بحث بر سر یک مانع فیزیکی نیست که بتوان بولدوزر انداخت و آن را برداشت، بلکه بحث بر سر موانع انسانی است (دقیقاً شبیه فساد در آن مورد هم با مانع انسانی روبه‌رو هستیم). وقتی تنظیم‌کنندگان، رسیدگی‌کنندگان و اجراکنندگان بودجه معتقد به قواعد علمی و فنی نباشند یا به آنها عمل نکنند، با نصیحت کردن آنان، بودجه سامان نخواهد گرفت.
*یکی از قواعد بسیار مهم بودجه‌نویسی این است که «بودجه حیات عددی اهداف قانونی از پیش تعیین‌شده است». یعنی مثلاً در سیاست‌های کلی و قوانین مصوب تعیین شده که آموزش و پرورش چه اهدافی دارد؛ هنگام نگارش بودجه باید برای تحقق آن اهداف مقدار مشخصی پول تخصیص داده شود. اگر به این اولویت‌بندی پایبند نباشیم، طبیعی است که بودجه لازم به وزارت آموزش و پرورش تخصیص داده نمی‌شود و به جای آن به وزارت راه تخصیص می‌یابد که پیمانکارانش توان لابی بیشتری دارند. این‌گونه است که توزیع ثروت به شکل برنامه‌ریزی‌نشده یا با برنامه‌ریزی غیرصحیح انجام می‌شود.
*متاسفانه تغییر قوانین در دل بودجه هیچ حدی ندارد و مجلس حتی قوانین مادر مثل قانون برنامه پنج‌ساله را با رای دوسوم نمایندگان عوض می‌کند. زمانی که نماینده مجلس بودم، دو سه سال با شورای نگهبان مکاتبه کردم تا ثابت کنم این کار خلاف قانون اساسی است. شورای نگهبان این مساله را پذیرفت و در سال 1391 حدود 15 مورد از تغییرات قوانین در دل بودجه را به عنوان ایرادات مجلس بازگرداند و تاکید کرد که اینها قانونگذاری جدید است و باید طبق آیین‌نامه داخلی مجلس، از طریق تغییر قوانین مربوطه انجام شود. حتماً می‌دانید که بررسی لایحه بودجه در مجلس به صورت یک‌شوری انجام می‌شود و تغییر قوانین دیگر در دل آن، باعث تضییع حقوق نمایندگان می‌شود. این مساله در آن دوره به نتیجه رسید، اما تنها یکی دو سال انجام و بعد مجدداً رها شد.
* این یک اصل مهم است که «بودجه ابزار اعمال سیاست‌های مالی است، نه پولی» و طبق قانون، اعمال سیاست‌های پولی بر عهده شورای پول و اعتبار است. اما نمایندگان مجلس ضمن تصویب بودجه، قواعد حاکم بر شورای پول و اعتبار را تغییر می‌دهند و دستورات پولی صادر می‌کنند. به نظر من این کار مخدوش کردن و از کار انداختن سیاست پولی است و این ابزار مهم سیاستگذاری را از دست حکومت خارج می‌کند. وقتی می‌گویم سیاستمداران باید خود را تغییر دهند، منظورم این‌گونه موارد است. فکر می‌کنم باید آنقدر آگاهی مردم را در این زمینه بالا ببریم تا با فشار آنها، سیاستمداران خود را اصلاح کنند.
*همان‌طور که عرض کردم، از هر حرکت مثبتی باید دفاع کرد؛ چون دست‌کم آگاهی مردم را بالا می‌برد و با استفاده از این آگاهی می‌توان متخلفان را تحت فشار قرار داد. بنابراین در دفاع از آن نباید تردید کرد، اما لازم است اشکالات هم گفته شود تا سیاستمداران بدانند که معجزه نمی‌کنند!
*یکی از مشکلات مهم ما در زمینه بودجه، برداشت و تلقی سیاستمداران نسبت به منابعی است که در واقع درآمد نیستند، اما به عنوان درآمد در نظر گرفته می‌شوند. درآمد به چیزی گفته می‌شود که حاصل تولید ملی باشد؛ مثل مالیات. نفت یک ثروت است، نه درآمد. البته اگر نفت را از ثروت خفته زیر زمین به ثروت زاینده تبدیل کنیم، می‌تواند بازدهی داشته باشد و از آن بازدهی می‌توان مالیات گرفت و درآمد کسب کرد. من آدم خیال‌بافی نیستم و می‌دانم این کار مشکل است، اما به هر حال باید یک روز آغاز شود. تلقی سیاستمداران درباره منبع تامین کسری بودجه -که از طریق استقراض انجام می‌شود- با همین مشکل مواجه است. استقراض دو نوع است: یا از خارج انجام می‌شود یا از داخل. استقراض داخلی خود بر دو قسم است: یا از مردم است یا از بانک مرکزی. امروز به دلیل تحریم‌ها، ما استقراض خارجی نداریم، و چه بهتر که نداریم. ولی در داخل اوراق مشارکت می‌فروشیم و از مردم قرض می‌گیریم. به نظر من اوراق مشارکت شبیه یک آب‌انبار است؛ به نسبتی که از آن برداشت کنیم، حجم آب کم می‌شود، تا وقتی که به جایی می‌رسیم که باید اوراق مشارکت جدید چاپ کنیم تا سود اوراق قبلی را بپردازیم. ضمن اینکه وقتی اوراق را با نرخ بالا فروخته باشیم، نمی‌توانیم سیاست پولی «کاهش نرخ بهره» را دنبال کنیم؛ یا سیاست تقویت بخش خصوصی مقدور نیست چراکه بازار سرمایه محدود است. اگر دولت برداشت خود را زیاد کند، سهم بخش خصوصی کم می‌شود.
* استقراض از بانک مرکزی را بهتر از فروش اوراق مشارکت می‌دانم، چون معایب آن آشکارتر است. همه در استقراض از بانک مرکزی احتیاط می‌کنند، اما درباره اوراق مشارکت می‌گویند «چه اشکالی دارد مردم در اداره کشور مشارکت کنند؟» استقراض داخلی حد دارد و فقط باید از روی ناچاری انجام شود. جمع‌بندی کنم: نگاه سیاستمداران ما به «منابع درآمدی» غلط است. از هر طریقی بتوان پول درآورد، نام آن را درآمد می‌گذارند. شاید این حرف را به صراحت بر زبان نیاورند، اما در عمل این‌گونه رفتار می‌کنند.
نکته مهم دیگر، شیوه غیرعلمی رسیدگی به بودجه در ایران است. یکی از ابزارهای دولت‌ها برای اداره اقتصاد کشور، سیاست مالی است. دولت باید تعیین کند که سیاست مالی‌اش برای سال بعد چیست؟ انقباضی است، انبساطی است، متوجه خدمات اجتماعی است، یا متوجه تولید است؟ دولت باید اینها را تعیین کند و بعد بگوید مثلاً سیاست انبساطی را از طریق کاهش مالیات دنبال می‌کند یا از طریق افزایش حجم بودجه؟ هر کدام از اینها نتیجه و آثار متفاوتی دارد و باید به صراحت اعلام شود تا لابه‌لای مسائل دیگر گم نشود. وقتی اینها تصریح شد، دولت باید اطلاعات لازم در این زمینه را به مجلس بدهد. با کمال تاسف باید گفت دولت بخیل‌ترین نهاد کشور در دادن اطلاعات است. طبق قانون و عقل، هر لایحه بودجه‌ای که به مجلس داده می‌شود باید پیوست‌های اطلاعاتی داشته باشد که مشخص کند مثلاً «پارسال چقدر به آموزش و پرورش پول داده شد؟»، «چقدر از آن در بودجه دیده شده بود؟»، «چقدر از آن با وجود دیده نشدن در بودجه پرداخت شد و چرا پرداخت شد؟»، «امسال که می‌خواهیم به مردم اوراق مشارکت بفروشیم، چقدر از منابع آن از بازار سرمایه خواهد آمد و بخش خصوصی چقدر تحت فشار قرار خواهد گرفت؟» وقتی دولت ادعای کمک به بخش خصوصی دارد، اما در بودجه‌اش مشخص نمی‌کند که چقدر به بخش خصوصی فشار وارد خواهد کرد، دو رفتار متناقض از خود بروز داده است. شیوه فعلی عدم ارائه اطلاعات یا ارائه اطلاعات دم‌دستی و بی‌خاصیت به مجلس، خلاف قانون و باعث ایجاد نگرش‌های بخشی است. حال آنکه سیاستمداران باید بدانند که آنها متصدی اداره کشور هستند، نه صرفاً مدیریت دستگاه زیرمجموعه خود.
*قاعدتاً هرچه پیش رفته‌ایم باید دانش ما بیشتر شده باشد و آدم‌های باسوادتری روی کار آمده باشند که از گذشته عبرت بگیرند. هرچند متاسفانه عبرت‌گیری زیاد نیست و اشتباهات تکرار می‌شود، اما همین که باب بحث باز می‌شود و مسوولان مباحث جدیدی می‌شنوند، لنگه‌کفشی است که در بیابان غنیمت به حساب می‌آید.
