بودجه شرکت‌های دولتی به معنی هزینه کرد نیست؛ تنها نشانگر گردش مالی آنهاست

 یکی از موارد مهم در این باره بحث بودجه شرکت‌های دولتی بوده است. در این زمینه با «مژگان خانلو»سخنگوی ستاد بودجه سازمان برنامه و بودجه کشور گفت‌وگو کرده‌ایم. او در گفت‌وگوبا اقتصادنیوزبه تشریح اقدامات دولت در بخش اعتبارات شرکت‌های دولتی پرداخت.

* در روزهای اخیر بخش بودجه شرکت‌های دولتی به یکی از مهم‌ترین حاشیه‌های لایحه بودجه 99 بدل شده است. در ابتدا این پرسش قابل طرح است که ارائه بودجه شرکت‌های دولتی در سال جاری چه تفاوتی با سال گذشته داشته است؟

در سال جاری برای اولین بار در اجرای قانون الحاق یک تبصره به ماده (182) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی، دولت یک ماه زودتر از مهلت مقرر برای ارائه لایحه بودجه، در پانزدهم آبان‌ماه سال جاری مجموعه گزارش کامل و شفافی از اطلاعات شرکت‌های دولتی به مجلس شورای اسلامی ارائه شد که شامل «گزارش عملکرد بودجه سال 1397»، «صورت‌های مالی حسابرسی شده سال 1397»، «بودجه تفصیلی سال 1398»، «عملکرد بودجه مصوب شش ماهه اول سال 1398»، «بودجه پیشنهادی سال 1399» و «گزارش ارزیابی برمبنای شاخص‌های مالی و عملکردی» بوده است. 

به استناد ماده مذکور مقرر بود گزارش‌های ارسالی ظرف مدت 20 روز توسط دیوان محاسبات کشور بررسی شده و نتیجه به کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات مجلس شورای اسلامی، جهت رسیدگی در زمان تقدیم لایحه بودجه ارسال شود. در فاصله زمانی 15 آبان‌ماه تا 15 آذرماه سازمان برنامه و بودجه کشور آمادگی خود را برای ارائه توضیحات و شرکت در جلسات بررسی کارشناسی با نمایندگان محترم دیوان محاسبات کشور و مجلس شورای اسلامی اعلام کرده بود و حسب دعوت کارگروه «بررسی عملکرد بند (ط) تبصره (2) قانون بودجه سال 1398» در کمیسیون برنامه و بودجه نیز حضور یافته و گزارش‌های درخواستی را ارائه کرده است. شایان ذکر است با وجود حجم گسترده اطلاعات خواسته شده مربوط به شرکت‌های دولتی در قانون الحاق یک تبصره به ماده (182) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی، و با توجه به اولین سال اجرای این قانون، دولت تمام اهتمام خود را بکار گرفت و موفق شد در موعد مقرر اطلاعات خواسته شده را بصورت منسجم جمع‌آوری و ارائه نماید. خصوصاً اطلاعاتی که برای اولین بار در فرصت محدود (حدود 2.5 ماه) تهیه و تدوین گردید مانند گزارش ارزیابی بر مبنای شاخص‌های عملکردی و مالی شرکت‌های دولتی که با ساختار تفصیلی، اطلاعات پایه، عملکردی، مالی و بودجه‌ای شرکت‌ها را تبیین کرده است. 

لذا می‌توان نتیجه گرفت در سال جاری ضمن ارائه شفاف تمامی اطلاعات خواسته شده در خصوص شرکت‌های دولتی به مجلس شورای اسلامی یک ماه زودتر از مهلت مقرر برای ارائه لایحه بودجه، فرصت کافی برای بررسی نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی نیز وجود داشته است؛ بر این اساس گزارش دیوان محاسبات کشور در خصوص بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت در لایحه بودجه سال 1399 توسط رییس محترم دیوان محاسبات کشور در صحن علنی مجلس مورخ 26 آذرماه 1398 قرائت گردید. در این گزارش ضمن تشکر از دولت و سازمان برنامه و بودجه کشور در خصوص ارائه گزارش‌های درخواستی در موعد مقرر که همگی برای بار اول تهیه و تدوین شده است، پیشنهادهای کارشناسی‌شده و ارزنده‌ای در رابطه با شفاف‌سازی و اصلاحات ساختاری بودجه شرکت‌های دولتی ارائه شد.

* بسیاری از رسانه‌ها بودجه شرکت‌های دولتی را با بودجه عمومی مقایسه می‌کنند و ادعا می‌شود بودجه شرکت‌ها سه برابر بودجه عمومی است؛ آیا این مقایسه معناداری است؟

خیر؛ اساساً مقایسه بودجه شرکت‌های دولتی با بودجه عمومی مقایسه معناداری نیست؛ مطابق ماده (1) قانون محاسبات عمومی کشور، بودجه کل کشور از سه قسمت شامل «بودجه عمومی دولت»، «بودجه شرکت‌های دولتی و بانک‌ها» و «بودجه مؤسسات تحت عنوانی غیر از عناوین فوق» تشکیل شده است که اگرچه این اجزا همگی در قالب یک مفهوم به عنوان بودجه کل کشور تعریف شده‌اند، اما ماهیت متفاوتی با یکدیگر دارند و اساساً نه تنها با یکدیگر قابل مقایسه نیستند، حتی قابل تجمیع و نسبت‌گیری هم نیستند. در حال حاضر تنها به دلیل ماده قانونی یادشده، لایحه بودجه به شکل سرجمع ارائه می‌شود اما از نظر فنی کار صحیحی نیست.

بطور خلاصه، بودجه عمومی دولت شامل اعتباراتی است که به دستگاه‌های اجرایی اختصاص می‌یابد تا برای مدیریت و سیاست‌گذاری ارائه کالاها و خدمات عمومی به مردم در قالب مصارف جاری یا عمرانی مورد استفاده قرار گیرد؛ اما بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت نشان‌دهنده حجم عملیات بنگاه است که بصورت درآمد - هزینه اداره می‌شود. به عبارت دیگر بر خلاف تصور عمومی، بودجه شرکت‌های دولتی نه به معنای هزینه کردن صددرصد بودجه توسط شرکت دولتی است و نه به معنای اختصاص اعتبار از سوی دولت به شرکت است بلکه صرفاً بیانگر گردش مالی شرکت بابت انجام وظایف محوله است.

به عنوان مثال در بودجه جاری سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها که به صورت شرکت دولتی اداره می‌شود، درآمدی معادل2,507,260 میلیارد ریال، اعتبارات هزینه‌ای معادل 137 میلیارد ریال (به عنوان کمک دولت) و هزینه‌ای معادل جمع دو رقم مذکور یعنی 2,507,397 میلیارد ریال پیش‌بینی شده است؛ که میزان درآمد یادشده در واقع نشان‌دهنده کل اعتبارات ناشی از اجرای قانون هدفمندکردن یارانه‌ها است که معادل همین رقم در جدول تبصره (14) ماده واحده لایحه بودجه سال 1399 کل کشور نیز درج شده است و میزان هزینه نیز شامل موارد مصرف مطابق قانون هدفمندکردن یارانه‌ها (مانند یارانه نقدی، حمایت معیشتی، یارانه نان و خرید تضمینی گندم) به علاوه هزینه‌های پرسنلی و اداری و عمومی به میزان 137 میلیارد ریال است. لذا اگرچه مبلغی بالغ بر 250 هزار میلیارد تومان در بودجه جاری سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها درج می‌شود، اما در واقع این سازمان فقط وظیفه وصول و توزیع این اعتبارات را بر عهده دارد که در عملیاتی شرکتی آن ثبت می‌شود. بنابراین در مورد این مثال، اعتبار 250 هزار میلیارد تومانی از طرف دولت به سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها اختصاص پیدا نمی‌کند (بر خلاف اعتباراتی که دولت در بودجه عمومی به دستگاه‌های اجرایی اختصاص می‌دهد) و فقط نشاندهنده حجم عملیات بنگاهی و نوع فعالیت سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها به عنوان یک شرکت دولتی است.

در واقع می‌توان گفت ثبت عملیات شرکت و محاسبات حسابداری آن باعث می‌شود بودجه شرکت‌های دولتی متورم شوند و ظاهراً بسیار بزرگ به نظر برسند. این موضوع در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس (شماره مسلسل 23016768 مورخ 02/01/1398) نیز به خوبی تبیین شده است. در این گزارش شرکت ملی نفت ایران و شرکت ملی پالایش و پخش فرآورده‌های نفتی ایران به شرح زیر مورد بررسی قرار گرفته‌اند:

الف) شرکت ملی نفت ایران

در پیوست شماره 3 لایحه بودجه سال 1399 ، حدود 715 هزار میلیارد تومان به عنوان درآمد شرکت ملی نفت در نظر گرفته شده است. مقایسه این رقم با مجموع منابع شرکت‌های دولتی (1480 هزار میلیارد تومان) نشان‌دهنده سهم بالای شرکت ملی نفت در بودجه شرکتهای دولتی است. با وجود این، به منظور بررسی واقع‌بینانه بودجه شرکت ملی نفت باید در نظر داشت که این درآمد، ناشی از انعکاس تمام منابع حاصل از فروش نفت خام و میعانات گازی (مجموع سهم دولت، صندوق توسعه ملی و شرکت ملی نفت) با نرخ ارز غیریارانه‌ای (نیمایی) در سمت منابع و متناظر با آن در نظر گرفتن سهم دولت و صندوق توسعه و یارانه پنهان انرژی در سمت مصارف (به عنوان هزینه) است. به عبارت دیگر، اولاً 85.5 درصد از درآمد فروش نفت (سهم دولت و سهم صندوق توسعه ملی) با اینکه متعلق به شرکت ملی نفت نیست، اما در درآمدهای این شرکت محاسبه می‌شود و برای تراز شدن منابع و مصارف این شرکت، به همین میزان (یعنی مقدار سهم دولت و سهم صندوق توسعه ملی) در سمت مصارف شرکت در نظر گرفته می‌شود. ثانیاً ارزش ریالی این سهم 85.5 درصد که در بودجه شرکت ملی نفت منعکس شده، با نرخ ارز غیریارانه‌ای (نیمایی) محاسبه شده است. در حالی که عموماً بخشی از سهم دولت از صادرات نفت (در منابع عمومی) با نرخ ارز یارانه‌ای محاسبه می‌شود. ثالثاً به دلیل محاسبه ارزش نفت خام فروش داخلی با قیمت جهانی (غیریارانه‌ای)، عملاً یارانه پنهان فروش داخلی نفت نیز در منابع و مصارف شرکت نفت دیده می‌شوند. این موضوع موجب می‌شود که بودجه شرکت ملی نفت به تنهایی از کل مصارف عمومی دولت بزرگتر نشان داده شود. روشن است که نتیجه این نحوه محاسبه، بزرگنمایی منابع و مصارف شرکت ملی نفت در بودجه خواهد بود، زیرا سهم دولت و سهم صندوق توسعه ملی از فروش نفت با اینکه ارتباطی با این شرکت ندارد، اما در منابع و مصارف این شرکت لحاظ می‌شود. 

در عملکرد بودجه شرکت ملی نفت در سال 1397 ، مبلغ کل درآمد منعکس شده در صورت‌های مالی شرکت معادل 4.902.156 میلیارد ریال بوده که سهم شرکت ملی نفت برابر 540.851 میلیارد ریال (11 درصد) و سهم دولت و صندوق توسعه ملی برابر با 4.361.305 میلیارد ریال (89 درصد) است. بنابراین، با همین استدلال (با فرض عدم تغییر نسبت سهم شرکت ملی نفت از کل)، می‌توان پیش‌بینی کرد که از رقم 715 هزار میلیارد تومان درآمد شرکت ملی نفت درج شده در پیوست 3 لایحه بودجه سال 1399، تنها حدود 78 هزار میلیارد تومان مربوط به عملیات شرکت ملی نفت بوده و مابقی دارای ماهیت حسابداری است. به عبارت بهتر در لایحه بودجه سال 1399 ، منابع و مصارف این شرکت از این محل حدود 637 هزار میلیارد تومان بزرگنمایی دارد.

ازسوی دیگر این موضوع باعث متورم شدن رقم بودجه کل کشور نیز خواهد شد، به این سبب که سهم دولت (و میزان استقراض از صندوق) از منابع حاصل از صادرات نفت، هم در منابع عمومی منعکس می‌شود و هم در سرجمع بودجه شرکت‌های دولتی وجود دارد. بنابراین هنگامی که رقم بودجه عمومی و بودجه شرکت‌های دولتی برای رسیدن به رقم بودجه کل کشور جمع می‌شوند، این رقم دوبار شمارش شده و از سرجمع بودجه کل کشور نیز به عنوان ارقام دوبار منظور کسر نمی‌شود. این رقم برای لایحه بودجه سال 1399 بالغ بر حدود 67 هزار میلیارد تومان است.

ب) شرکت ملی پالایش و پخش فرآورده‌های نفتی ایران

عملیات شرکت ملی پالایش و پخش فرآورده‌های نفتی ایران به‌گونه‌ای است که نفت را از شرکت ملی نفت ایران خریداری کرده و به پالایشگاه‌ها می‌فروشد. بررسی صورت‌های مالی این شرکت نشان می‌دهد که مشابه شرکت ملی نفت، این شرکت نیز کل عملیات خرید و فروش را به قیمت غیریارانه‌ای و به صورت حسابداری در صورت‌های مالی خود منعکس می‌کند. به عنوان مثال مطابق صورت‌های مالی این شرکت در سال 1397، کل درآمد این شرکت حدود 277 هزار میلیارد تومان بوده است که 272 هزار میلیارد تومان آن از ناحیه فروش نفت خام و میعانات گازی بوده است و در سوی دیگر، 272 هزار میلیارد تومان از هزینه‌های شرکت، مربوط به خرید همین اقلام (نفت خام و میعانات گازی) از شرکت ملی نفت ایران است. ملاحظه می‌شود که اقلام درآمدی این شرکت، با همان عناوین و تقریباً با همان ارقام در سمت هزینه نیز درج می‌شوند و دلیل آن نیز، نوع عملیات این شرکت، یعنی خرید نفت خام و میعانات گازی از شرکت ملی نفت و فروش آن به شرکت‌های پالایشی (واسطه‌گری) است. درج این ارقام بزرگ در سمت منابع و مصارف این شرکت طبعاً باعث بزرگ نشان دادن بودجه این شرکت می‌شود، اما باید به این نکته توجه داشت که این موضوع به معنای مصرف این مبالغ عظیم در این شرکت نیست. در لایحه بودجه سال 1399، درآمدهای این شرکت به میزان 596 هزار میلیارد تومان و هزینه‌های آن 595 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده است. با توجه به مباحث فوق می‌توان گفت حدود 585 هزار میلیارد تومان از مصارف شرکت پالایش و پخش فرآورده‌های نفتی ماهیت هزینه نداشته و منابع و مصارف این شرکت را دچار بزرگنمایی کرده است.

* پس با این توضیحات، بودجه شرکت‌های دولتی را چطور می‌توان با بودجه عمومی مقایسه کرد؟

تنها اعتباراتی که از سوی دولت به شرکت‌های دولتی اختصاص می‌یابد شامل «اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای» برای مصرف در طرح‌های عمرانی که شرکت دولتی مدیریت اجرایی آن را بر عهده دارد و «اعتبارات هزینه‌ای» به عنوان کمک‌زیان برای برخی شرکت‌های زیان‌ده است. این دو اعتبار در لایحه بودجه سال 1399 کل کشور به ترتیب برابر با 3229 و 19049 میلیارد تومان است (مجموعاً حدود 22 هزار میلیارد تومان). در مقابل، دولت بابت مالیات، 50 درصد سود ویژه، سود سهام دولت، یک درصد از یک‌دوازدهم هزینه شرکت‌های سودده و برخی موارد دیگر از شرکت‌های دولتی مبالغی را اخذ می‌نماید که بر اساس پیش‌بینی انجام‌شده در لایحه بودجه سال 1399 این مبلغ بالغ بر 33 هزار میلیارد تومان خواهد شد. بنابراین برای مقایسه معنادار در لایحه بودجه سال 1399، می‌بایست اعتبارات پرداختی دولت به شرکت‌های دولتی (22 هزار میلیارد تومان) را با مبالغ دریافتی دولت از شرکت‌های دولتی (33 هزار میلیارد تومان) مورد مقایسه قرار داد. همچنین با توجه به اینکه بودجه شرکت‌های دولتی مشتمل بر پیش‌بینی منابع و مصارف متناسب با سطح فعالیت‌ها، خرید، فروش، تولید و توزیع کالاها و خدمات، سرمایه‌گذاری‌های قابل انجام (اعم از طرح‌ها و پروژه‌های عمرانی شرکت و طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای دولت) و وظایف تکلیفی محوله به شرکت‌های دولتی است، لذا اساساً قیاس بودجه شرکت‌های دولتی با بودجه عمومی دولت و نسبت‌گیری بین اجزای بودجه کل کشور صحیح نیست.

* ارقام و ویژگی‌های بودجه شرکت‌های دولتی در لایحه بودجه سال 1399 چگونه است؟

در لایحه بودجه سال 1399 کل کشور، بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت معادل 1484 هزار میلیارد تومان است (منابع و مصارف هر کدام به همین میزان)، که نسبت به بودجه مصوب سال 1398، حدود 16 درصد رشد داشته است. این بودجه برای 345  شرکت دولتی، 9 بانک دولتی، 2 مؤسسه انتفاعی وابسته به دولت و 2 ردیف فرعی، 24 شرکت در حال تصفیه (با حجم بودجه صفر) درج شده است که مجموعاً برابر با 382 شرکت می‌شود. ردیف‌های فرعی یادشده در اجرای تعهدات بند «ق» تبصره (2) قانون بودجه 1393 و ماده (12) قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور به ترتیب برای شرکت ملی نفت ایران و شرکت ملی گاز ایران منظور شده است. در لایحه بودجه سال 1399 نسبت به قانون بودجه سال 1398، تعداد 5 شرکت دولتی از پیوست شماره سه حذف شد (به دلیل واگذاری و خاتمه تصفیه) و تعداد 2 شرکت دولتی نیز به استناد قوانین و مقررات به پیوست مذکور اضافه شده‌اند. در خصوص ویژگی‌های بودجه شرکت‌های دولتی در لایحه بودجه سال 1399 موارد زیر قابل توجه است:

• در لایحه بودجه سال 1399، اطلاعات بودجه‌ای 382 شرکت دولتی به تفکیک 278 شرکت سودده و سربه‌سر و 104 شرکت زیان‌ده تنظیم شده است که اطلاعات شرکت‌های زیان‌ده یادشده در راستای اصلاحات ساختاری بودجه و شفاف‌سازی اطلاعات شرکت‌های دولتی و با در نظر گرفتن عملکرد سه سال گذشته شرکت‌های دولتی، درج شده است.

• برآورد میزان مالیات و سود سهام پرداختی توسط شرکت‌های دولتی به ترتیب 5788 و 12044 میلیارد تومان است که نسبت به ارقام مصوب 1398 به ترتیب 6.7 و 8.8 درصد افزایش یافته است.

• تعداد 175 شرکت‌ دولتی با حجم بودجه 766 هزار میلیارد تومان معادل 51.6 درصد از حجم بودجه کل شرکت‌ها، در گروه سوم (صددرصد دولتی) قرار دارند؛

• تعداد 12 شرکت مادر تخصصی با حجم بودجه 617 میلیارد تومان معادل 41.6 درصد از حجم بودجه کل شرکت‌ها، مشمول ماده (4) آیین‌نامه تشخیص، انطباق و طبقه‌بندی فعالیت‌ها و بنگاه‌های اقتصادی با هر یک از سه گروه اقتصادی مصرح در ماده (2) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی هستند که باید پس از تعیین تکلیف شرکت‌های تابعه آنها، در خصوص واگذاری آنها تصمیم‌گیری شود؛

• تعداد 64 شرکت دولتی با حجم بودجه 36 هزار میلیارد تومان معادل 2.4 درصد از حجم بودجه کل شرکت‌ها، طی سالیان گذشته به دلایل مختلف با تصویب هیأت وزیران از گروه‌های یک و دو خارج شدند و تاکنون تعیین تکلیف نشده‌اند؛

• تعداد 106 شرکت با حجم بودجه 54 هزار میلیارد تومان معادل 3.6 درصد از حجم بودجه کل شرکت‌ها، مشمول گروه دو هستند و دولت می‌تواند حداکثر تا 20 درصد از سهم بازارهای مرتبط را در اختیار دارد؛

• تعداد 25 شرکت با حجم بودجه 10 هزار میلیارد تومان معادل 0.7 درصد از حجم بودجه کل شرکت‌ها، در گروه یک قرار دارند که می‌بایست بصورت کامل به بخش خصوصی واگذار شوند.

• بیشترین سهم از کمک‌زیان (از محل اعتبارات هزینه‌ای دولت) به سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران به میزان 54 درصد (معادل 1745 میلیارد تومان) اختصاص دارد که با توجه به بودجه 4078 میلیارد تومانی این سازمان، تفاوت درآمد و هزینه آن، به میزان 1745 میلیارد تومان توسط دولت به شکل کمک‌زیان پوشش داده می‌شود. از تعداد 104 شرکت زیان‌ده، تعداد 66 شرکت از اعتبارات هزینه‌ای برای تأمین زیان استفاده می‌کنند و 38 شرکت زیان حاصله را از منابع داخلی تأمین می‌کنند.  

• شرکت‌های دولتی برای سال 1399 مجری 19 هزار میلیارد تومان از طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای دولت هستند و با سرمایه‌گذاری‌های قابل انجام از محل منابع داخلی خود در مجموع پیش‌بینی شده است بالغ بر 210 هزار میلیارد تومان سرمایه‌گذاری انجام دهند که قطعاً در رشد و اشتغال‌زایی کشور اثرگذار خواهد بود. 

• در لایحه بودجه سال 1399 کل کشور، خلاصه کل منابع و مصارف سازمان‌های مناطق آزاد تجاری - صنعتی در سال 1399 نیز درج شده است. بر این اساس حجم بودجه مناطق آزاد تجاری - صنعتی در سال 1399 بالغ بر 5380 میلیارد تومان پیش‌بینی شده است.

• در سال 1399 شرکت‌های دولتی حسب وظایف محوله، فعالیت‌های متنوعی در راستای تولید کالاها و خدمات عمومی در قالب برنامه‌های اجرایی انجام می‌دهند که از آن جمله می‌توان به خرید تضمینی 12 میلیون تن گندم، خرید تضمینی 500 هزار تن دانه‌های روغنی داخلی و خرید تضمینی، توافقی و حمایتی 3.5 میلیون تن محصولات کشاورزی در ایجاد ثبات تنظیم بازار در برنامه مدیریت خرید محصولات اساسی کشاورزی،  خرید 300 هزار تن شکر، خرید 300 هزار تن روغن خام و خرید 300 هزار تن برنج در برنامه تنظیم بازار داخلی محصولات کشاورزی و حفظ ذخایر استراتژیک کالاهای اساسی، احداث تصفیه‌خانه‌های فاضلاب با ظرفیت 210 هزار مترمکعب در شبانه‌روز در برنامه توسعه سامانه‌های پساب و فاضلاب، راهبری و مدیریت انتقال و توزیع 281 میلیارد کیلووات ساعت در برنامه توسعه امور برق، 820 میلیون نفرکیلومتر حمل مسافر حومه‌ای، 15400 میلیون نفرکیلومتر حمل مسافر بین‌شهری و 45000 میلیون نفرکیلومتر حمل بار در برنامه راهبری توسعه حمل و نقل ریلی، راهبری و تأمین نیازهای زیرساختی شهرک‌ها و نواحی صنعتی نظیر تأمین تلفن 24 شهرک/ناحیه، تأمین گاز 39 شهرک/ناحیه، تأمین 490 مگاوات برق و تأمین 443 لیتر بر ثانیه آب و به بهره‌برداری رساندن 20 تصفیه‌خانه فاضلاب اشاره کردکه در واقع بودجه شرکت‌های دولتی مصروف تحقق اهداف و برنامه‌های پیش‌بینی شده می‌شود.

• در پیوست شماره سه لایحه بودجه سال 1399 کل کشور برای اولین بار، فهرست شرکت‌هایی که مجموع سهام دولت در آنها کمتر از 50 درصد است و فهرست طرح‌های سازمان‌های توسعه‌ای موضوع تبصره (3) بند (الف) ماده (3) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران درج شده است.

در خصوص روابط مالی دولت با شرکت‌های دولتی نظیر مالیات و سود ویژه وصولی از شرکت‌های دولتی توجه به این نکته نیز ضروری است که رابطه مالی دولت با شرکت‌های تحت پوشش آن براساس قوانین و مقررات موجود بسیار فراتر از مواد قانونی پیش‌بینی شده در قانون تجارت به عنوان یک قانون مادر برای فعالیت شرکت‌هاست. بر این اساس:

• قوانین و مقررات حاکم بر شرکت‌های دولتی برای پرداخت مالیات و سود سهام سخت‌گیرانه‌تر از سایر شرکت‌هاست و از قانون تجارت تبعت نمی‌کند. طبق مفاد ماده (4) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) کلیه شرکت‌های دولتی موضوع ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری و بانک‌ها که در بودجه کل کشور برای آنها سود ویژه پیش‌بینی می‌شود موظف به واریز مالیات علی‌الحساب و سود سهام علی‌الحساب بودجه مصوب به‌صورت یک‌دوازدهم در هر ماه هستند و طبق مفاد بند (ج) ماده (28) قانون موصوف، شرکت‌های دولتی و بانک‌های موضوع ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری که در بودجه کل کشور برای آنها سود ویژه پیش‌بینی شده است، مکلفند حداقل پنجاه درصد (50%) سود پیش‌بینی شده را هر سال با سازوکار ماده (4) این قانون به حساب درآمد عمومی واریز نمایند. به عبارت دیگر، شرکت‌های دولتی مکلفند (75) درصد از سود پیش‌بینی در بودجه سالانه خود را به صورت یک‌دوازدهم در هر ماه پرداخت نمایند. در حالی که شرکت‌های غیردولتی طبق قانون تجارت، پس از پایان سال مالی و در تیرماه هر سال بر حسب عملکرد مندرج در صورت مالی سود سال قبل خود، مورد رسیدگی مالیاتی قرار می‌گیرند. 

• علاوه بر پرداخت مالیات و سود ویژه پیش‌بینی شده به صورت علی‌الحساب ماهانه، شرکت‌های دولتی طبق تبصره‌های پیش‌بینی شده در قوانین بودجه سنواتی (نظیر تبصره (16) قوانین بودجه سال 1397 و 1398 و لایحه بودجه 1399) مکلفند 1% از یک‌دوازدهم هزینه خود را ماهانه به حساب خزانه واریز نمایند. البته در صورت عدم پرداخت از سوی شرکت‌ها، خزانه مکلف به برداشت از حساب شرکت‌هاست. این مورد نیز در خصوص شرکت‌های غیردولتی مصداق ندارد.

• پرداخت‌های ماهانه براساس موارد فوق قطعاً بر گردش مالی و نقدینگی شرکت‌های دولتی تأثیرگذار خواهد بود.

• پیش‌بینی مجموع پرداختی علی‌الحساب ماهانه 171 شرکت دولتی سودده که دارای سازوکار مالیاتی هستند در لایحه بودجه سال 1399، اعم از مالیات و  50 درصد سود ویژه و سهم دولت و بند «د» تبصره (16)، حدود 25 هزار میلیارد تومان است و کل درآمد مالیاتی پیش‌بینی شده در سال 1399، حدود 175 هزار میلیارد تومان است که سهم 171 شرکت سودده معادل 14 درصد است. چنانچه مالیات عملکرد شرکت‌ها موضوع ردیف 110103 لایحه بودجه نیز به مبلغ 6942 میلیارد تومان در نظر گرفته شود، نسبت یادشده به حدود 18.5 درصد خواهد رسید.

• علاوه بر موارد فوق، طبق مفاد بند (ح) تبصره (9) قانون بودجه سال 1398 کل کشور که در سنوات اخیر پادار شده است و برای سال 1399 نیز مورد تأکید قرار گرفته، شرکت‌های دولتی برای تحقق برنامه‌های پژوهشی دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی حداقل 40 درصد از هزینه امور پژوهشی خود را در مقاطع سه‌ماهه به میزان 25% به حساب خاصی نزد خزانه‌داری کل کشور واریز می‌نمایند. در صورت عدم واریز آن از سوی شرکت‌ها، خزانه‌داری کل اجازه دارد راساً مبلغ مربوط را از حساب آنها برداشت نماید. حال آنکه هیچ‌یک از شرکت‌های غیردولتی الزامی به رعایت این قانون ندارند. (پیش‌بینی لایحه سال 1399 برای این رقم  307 میلیار ریال است)

اغلب شرکت‌های دولتی مکلف به ارائه کالا یا خدمت بر اساس قیمت‌های تکلیفی هستند و بعضاً عدم جبران به موقع هزینه‌های انجام شده این شرکت‌ها، موجب انباشت زیان سالانه آنها شده است که در گزارشات تفریغ بودجه سنواتی به آمار و اطلاعات آنها اشاره می‌شود نظیر شرکت‌های آب منطقه‌ای (31 شرکت)، شرکت‌های آب و فاضلاب روستایی (31 شرکت)، شرکت‌های گاز استانی و شرکت‌های انتقال و پالایش گاز (19 شرکت)، شرکت‌های برق منطقه‌ای (13 شرکت) و برخی شرکت‌های عمران شهری. در گزارش دیوان محاسبات کشور نیز دلایلی اعم از عرضه کالاها و خدمات تولیدی به قیمت تکلیفی، افزایش بهای تمام شده خدمات تولیدی به دلیل افزایش سطح عمومی قیمت‌ها، داشتن وظایف حاکمیتی و غیرتجاری برخی از شرکت‌ها (نظیر سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها، سازمان حمایت از مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان). در این گزارش پیشنهادهای نظیر خارج کردن برخی از شرکت‌های زیانده (مانند سازمان حمایت از مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان و سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها) که وظایف حاکمیتی داشته و فاقد کارکرد تجاری- بازرگانی هستند از بودجه شرکت دولتی و انتقال به وزارتخانه ذیربط، پیش‌بینی ردیف مشخص با اعتبار لازم در بودجه عمومی به منظور پرداخت مابه‌التفاوت قیمت‌های تکلیفی به شرکت‌ها برای سامان‌دهی شرکت‌های زیان‌ده داده شده است.

 

رویکرد کلی برای اجرای اصلاحات ساختاری بودجه در شرکت‌های دولتی، خروج دولت از بنگاه‌داری غیرضروری، تقویت حاکمیت شرکتی و ترغیب و تشویق و جذب سرمایه‌گذاری بخش خصوصی است. برای اجرای اصلاحات ساختاری بودجه در شرکت‌های دولتی، ضمن توجه به عملکرد و ماهیت فعالیت شرکت در بخش‌های مختلف، برنامه‌ریزی و اقدامات مقتضی پیش‌بینی شده است. بر این اساس با تقسیم‌بندی و اولویت‌بندی، برای وضعیت ادامه فعالیت شرکت اعم از انحلال، ادغام، واگذاری، انتقال ذیل وزارتخانه یا تبدیل به مؤسسه دولتی تصمیم‌گیری می‌شود؛ ضمن اینکه سازمان برنامه و بودجه کشور و وزارت امور اقتصادی و دارایی نیز بر اساس بند (و) ماده (28) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) تا پایان تیرماه هر سال، شرکت‌های دولتی زیان‌ده که ادامه فعالیت‌های آنها در بخش دولتی به دلایل قانونی ضرورت دارد را شناسایی و به هیأت وزیران گزارش می‌کنند.

شایان ذکر است تبیین فعالیت‌های نهادهای عمومی غیردولتی و نقش آنها در توسعه کشور نیز در قالب ارتقای سند بودجه دولت به سند مالی حاکمیت در دستور کار قرار دارد و جزء پروژه‌های اصلاحات ساختاری بودجه است.

* حرف آخر؟

ضمن تشکر از کارشناسان و منتقدان خصوصاً مواردی که در مورد شرکت‌های دولتی مطرح شد، لازم به توضیح می‌دانم که برای مقایسه و قضاوت صحیح در مورد بودجه شرکت‌های دولتی می‌بایست تمامی ملاحظات یادشده مورد توجه قرار گیرد تا بتوان به اظهارنظر کارشناسی مفید و سازنده‌ای دست پیدا کرد. در این خصوص گزارش‌های مذکور دیوان محاسبات کشور و مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، گزارش‌های کارشناسی‌شده و حاوی پیشنهادهای ارزنده‌ای است که ضمن تشکر از پدیدآورندگان آن، توجه رسانه‌ها و کارشناسان را به آن جلب می‌نمایم. گزارشی که بنظر می‌رسد از دید رسانه‌ها و کارشناسان مغفول مانده است.