اقتصاد سیاسی رفاه و تامین اجتماعی در ایران

لویاتان غول عظیم‌الجثه‌ای است که از دریا سَرک می‌کشد و مثل و مانند ندارد. این نام از باب چهل و یکم ایوب، در تورات گرفته شده ‌است. توماس هابز از این اصطلاح در علم سیاست استفاده کرد. موضوع اصلی بحث هابز در لویاتان دولت، قدرت و سیاست است. هابز در لویاتان به دو دستاورد بزرگ نائل آمده است؛ نخست ترسیم چارچوب اساسی علم سیاست جدید و دستاورد دوم تحلیل او از ماهیت قدرت که همچون پدیده‌ای سیال و فراگیر اساس کل زندگی اجتماعی را تشکیل می‌دهد و حوزه‌های مختلف زندگی همچون مالکیت اقتصادی، علم و دانش، اخلاق، قانون و حقوق و ... همگی در پرتو آن شکل می‌گیرند و در حقیقت با آن هم‌ذات هستند. حاصل سخن هابز در لویاتان این است که اگر افراد بخواهند در جامعه از امنیت کامل برخوردار باشند و رعایت قوانینی که هدف آنها ایجاد امنیت است به زیان‌شان تمام نشود، باید همه اختیارات خود را به یک فرد یا مجمعی از افراد واگذارند. ژورنالیسم ایرانی از واژه لویاتان در جهت مقصود خود برداشت می‌کند، مقصودی که با مفهوم علمی آن در عالم سیاست تفاوت دارد. در باور روزنامه‌نگارانه ایرانی لویاتان دولتی بزرگ است که با سرک کشیدن به تمامی حوزه‌ها و با استفاده از قدرت خود تبدیل به یک فعال‌‌مایشاء شده است. گفت‌و‌گو با دکتر محمد ستاری‌فر اقتصاددان و یکی از نظریه‌پردازان توسعه در ایران با بحث بر سر چنین مفهومی آغاز شد. هدف از این گفت‌و‌گو بررسی اقتصاد سیاسی سیاست‌های حمایتی و رفاهی بود. معمولاً این‌گونه سیاست‌ها از سوی برخی اقتصاددانان به دلیل ماهیت مردم‌مدارانه آن به نقد کشیده می‌شود. اما گروهی از طرفداران نظریه‌ توسعه بر اتخاذ چنین سیاست‌هایی با هدف حمایت از گروه‌های کم‌درآمد در فرآیند توسعه تاکید دارند. سوال از محمد ستاری‌فر این بود که جمع این دو در اقتصاد با مختصات اقتصاد ایران چگونه ممکن است.

*****

با انقلاب صنعتی و پیدایش طبقه کارگر نزاع میان کار و سرمایه شکل گرفت. تداوم این نزاع موجب در نظر گرفتن حداقل‌هایی برای کارگران و در سیر تکاملی این نگاه منجر به تعریفی از کارکرد دولت شد که یکی از جلوه‌های آن تحت عنوان «دولت رفاه» مطرح است. چنین کارکردی از دولت در جوامع در حال توسعه نیز ترجمانی متناسب با شرایط خود پیدا کرد به گونه‌ای که امروز نهاد دولت تبدیل به یک «لویاتان» در این جوامع شده و در جزیی‌ترین امور هم نقش ایفا می‌کند. این لویاتان توانسته ابزار در خدمت خود را به جای بهبود رفاه در جهت حفظ و تثبیت قدرت و اغراض باندی-جناحی به کار گیرد، بخش خصوصی را از میدان به در کند و خود با صورت جدیدی جایگزین آن شود. به همین دلیل برخی از یک ضدلویاتان در چنین جوامعی سخن می‌گویند. آیا ضدلویاتانی یافت می‌شود که بتواند مانع از رشد نهاد دولت به بهانه خلق رفاه برای شهروندان شود؟

نظرگاه لویاتان که محصول اندیشه توماس هابز است ساختار و کارکرد خاصی به عرصه علم و دانش بشریت ارائه کرده است. بحث هابز در عرصه علوم سیاسی است...

بله آقای دکتر اما مقصود وام گرفتن از این واژه نشان قدرت فراگیر بود.

متوجه مقایسه هستم اما در نظر داشته باشید رویکردهای حاکم بر یک دولت رفاه می‌تواند در جهت بحث‌های لویاتان باشد یا نباشد. در یک جامعه‌ استبدادزده دولت رفاه می‌تواند مورد سوء‌استفاده یک قدرت اقتدارگرا قرار بگیرد یا اصلاً به موضوعات مرتبط با رویکردهای دولت رفاه بی‌توجهی کند و لویاتان باشد.

بحث بر سر این است که دولت رفاه در جوامع در حال توسعه کارکردهایی مثل لویاتان پیدا کرده یا خیر؟

ممکن است در عمل چنین اتفاقی بیفتد اما آنچه قبح است فرقی نمی‌کند چه نوع دولتی باشد. هر دولتی با تابع هدف‌های متفاوتی مانند رشد، عدالت، توسعه و... باید تا آنجا که می‌تواند از مشخصات و مختصات لویاتان دوری کند. شما در سوالی که دارید دولت رفاه را برابر با لویاتان گرفتید در صورتی که چنین هم‌جهتی قطعی نیست. به اعتقاد من این رویکرد را باید تصحیح کرد.

اجازه بدهید یک بازگشت به عقب تاریخی داشته باشیم. تامین اجتماعی محصول انقلاب صنعتی بود و یک ضرورت اما رفاه معلول برخی سیاست‌ها. برخی معتقدند ابزاری که با هدف حمایت از کارگران طراحی شد بعدها شاخ و برگ دادن به آن به موانعی برای کار و تولید تبدیل شد.

اگر نگاه بر وقایع تاریخی متمرکز شود باید ابتدا گفت رشد و توسعه امروز بشر مدیون اتفاقات بعد از انقلاب صنعتی است. البته انقلاب صنعتی خود مدیون رنسانس، انقلاب کبیر فرانسه، انقلاب شکوهمند انگلستان و اعلامیه استقلال آمریکاست. مهم‌ترین مختصات انقلاب صنعتی در آغاز پیدایش بازوی مکانیکی در مقابل بازوی انسانی بود. بازوی مکانیکی که خستگی‌ناپذیر بود قدرت هم‌افزایی بالا داشت و... در مقابل بازوی انسانی متعلق به کارگر نحیف بود، خسته می‌شد و دغدغه‌های اقتصادی زیادی داشت. بنابراین برای کارفرمایان در آغاز انقلاب صنعتی بین دو عاملی که در اختیار داشتند یعنی بازوی مکانیکی و بازوی انسانی اولی در حکم سرمایه بود و کرامت داشت. به همین جهت سرمایه را خیلی صیانت می‌کردند و به آن احترام می‌گذاشتند در مقابل به بازوی انسانی یا همان کارگر بی‌توجه بودند و حتی آنان را تضعیف می‌کردند. برخلاف تصور عده‌ای که تامین اجتماعی را متعلق به بازار نمی‌دانند باید گفت رویکردهای بازار محصولات و میوه‌های مختلفی را به جامعه بشری عرضه کرده، یکی از این میوه‌ها، تامین اجتماعی است. پروفسور پل کندی می‌گوید: «سرمایه‌داران یعنی همین طرفداران بازوهای مکانیکی و ماشین‌آلات، که مولد بازار هستند زرنگ‌تر از آن بودند که مارکس فکر می‌کرد. آنان به جای تداوم بی‌توجهی به کارگران فهمیدند می‌توان از یک عاملی که فرودست است، خسته می‌شود، نق می‌زند و بعضی موقع‌ها در مقابل آنها می‌ایستد، یک عنصر دیگری ساخت.» آنان از نیروی کارگر هم یک سرمایه شکل دادند، بازوی انسانی به منابع انسانی تبدیل شد سپس به سرمایه انسانی و اندک‌اندک به سرمایه اجتماعی ارتقا یافت. آنچه موجب شد نیروی کار در کنار سرمایه فیزیکی و سرمایه مکانیکی به سرمایه انسانی تبدیل شود، تامین اجتماعی بود. تامین اجتماعی محصول بازار است، مقابل بازار نیست. بازار بر اساس دموکراسی، آزادی و مشارکت است. تامین اجتماعی نیروی کاری که پس از انقلاب صنعتی ماشین را در تضاد با منافع خود می‌دید و حتی به آن صدمه می‌زد، دید که خود را باید در فرآیند رشد و توسعه سهیم بداند تا نزاع میان کار و سرمایه از بین برود. وقتی بیسمارک اولین لایه‌های این نظام را طراحی کرد و بعد با استقبال روبه‌رو شد و در دیگر کشورها نیز توسعه یافت، از نگاه برخی مارکسیست‌ها مانع از فروریختن نظام سرمایه‌داری شد.

یعنی آن پیش‌بینی مارکس که می‌گفت: «اعتراض‌های کارگری از آلمان شروع می‌شود» به خاطر شکل‌گیری تامین اجتماعی تحقق نیافت؟

اجازه بدهید من وارد این بحث تاریخی نشوم اما اشاره کردم یک عقیده وجود دارد که اگر نظام بازار توانسته پایدار بماند و خود را اصلاح کند، یکی از عوامل مهم آن تامین اجتماعی بوده است. اگر تامین اجتماعی نبود چه‌بسا آن شورش‌ها و تضادها که مارکس می‌گفت در جامعه صنعتی شکل می‌گرفت اما بحث فروپاشی مقوله دیگری است که باید در یک فرصت کافی راجع به آن بحث شود.

تامین اجتماعی چگونه توانست مانع از بروز یا تشدید تضادها شود؟

نظام بازار به دلیل عقلانیت وسیعی که دارد، تضادها را یکسان نمی‌کند بلکه یاد گرفته با حفظ تضادها و تفاوت‌ها آنها را برآینددار کند و واگرایی‌ها را تبدیل به همگرایی کند. اگر نظام بازار اجازه می‌داد، کارفرما و کارگران سعی داشتند هر کدام دیگری را در خود حل کند. نظام بازار با طراحی تامین اجتماعی، منافع متضاد را به همگرایی کشاند. یکی از شاهکارهای بزرگ بدن انسان نظام مفصل‌بندی است که متفاوت‌ها و متضادها را به هم مرتبط می‌کند. تامین اجتماعی نقش مفصل‌بندی را در نظام اقتصادی داشته است. در این صد و سی، چهل سال گذشته در سطح کلان دستاوردهای مثبت و ارزنده در حوزه‌های تولید و منابع انسانی داشته است. اما همان طور که برخی اوقات مفاصل بدن من و شما مشکل پیدا می‌کند مفاصل نظام‌های اقتصادی و سیاسی هم دچار مشکلاتی می‌شود. به همین دلیل باید نسبت به بازیابی و بازسازی و تعویض مفصل‌ها اقدام شود. به همین دلیل در حال حاضر نیز باید نسبت به بهسازی و بازسازی ساخت و کارکرد تامین اجتماعی اقدام شود. این کار در کشورهای توسعه‌یافته و بیشتر متکی بر بازار رخ داده و در کشورهای در حال توسعه نیز باید رخ دهد.

آقای دکتر تاکید بر نقش دولت است. در بحث تامین اجتماعی دولت نقش اصلی را ایفا می‌کند. حداقل در جوامع کمتر توسعه‌یافته این موضوع مشهود است. مداخله دولت دو اثر دارد، کاهش کارایی و افزایش هزینه‌ها. اثر دوم هم کارکردهای سیاسی است. دولت‌ها از کنار تامین اجتماعی می‌توانند به نفع اطرافیان و ذی‌نفعان خودشان استفاده کنند.

دنیای سرمایه‌داری برای اینکه بتواند به کارایی و کارآمدی بیشتری برسد بازوی انسانی را تبدیل به سرمایه کرد. یکی از ابزارهای این تبدیل تامین اجتماعی بود. دولت‌ها خیلی زود دریافتند که این اکسیر نجات‌بخش تفاهم بین کارگر و کارفرما، دارای پیامدهای گسترده اقتصادی و اجتماعی و امنیتی برای خودشان است. به همین دلیل خود مروج عهد بین کارفرما و کارگر شدند و مشارکت مالی نیز کردند. اندک‌اندک بر اساس اعلامیه حقوق بشر، منشور سازمان ملل متحد و... یکی از حقوق اولیه جوامع انسانی برخورداری از تامین اجتماعی شد. به قول «تئودور شوز» می‌شود فکر کرد که توسعه دنیای غرب در قرن 18 و 19 بدون تامین اجتماعی بود اما اکنون هیچ توسعه‌ای را بدون تامین اجتماعی نمی‌توان تصور کرد. در همه جای دنیا، تامین اجتماعی سه‌جانبه‌گرایانه است. دولت جهت قانونی کردن و الزام‌آور بودن دستاوردها، کارفرمایان و کارگران را به عنوان دو سمت تولید شناخته است. نکته مهم در این نظام، بحث تضمین قرارداد است. کارگر 30 سال حق بیمه می‌دهد تا از آن در دوران بازنشستگی استفاده کند. با توجه به این مختصات، چه نهادی صلاحیت تضمین نهادهای کارگری یا کارفرمایی را دارد؟ این نهادها گرچه وجود دارند اما افراد آن میرا هستند.

افراد در درون دولت میرا نیستند؟

دولت تنها نهادی است که پایدار می‌ماند و می‌تواند قراردادها را تضمین و پایدار کند. در کل دنیا مسوولیت رسالت پایدار بودن و ایفای تعهدات تامین اجتماعی همیشه با دولت‌هاست. بنابراین کنار گذاشتن دولت از نظر حقوقی، علمی و نهادهایی نظیر سازمان ملل متحد و سازمان بین‌المللی کار مفهومی ندارد. البته نکته‌ای که شما بر اساس رویکرد لویاتان و سوء‌استفاده‌های سیاسی مطرح کردید، مهم و قابل تامل است. ولی در‌ نظر داشته باشید در این فرآیند سه‌جانبه کارفرمایان، کارگران و دولت نمی‌توانند دخالت کنند. نقش دولت در این قرارداد یک نقش محاسباتی است. در تامین اجتماعی از بخشی از حقوق یک شاغل به عنوان حق بیمه کسر می‌شود و به یک بازنشسته پرداخت می‌شود. دولت در این فرآیند باید به واسطه تضمینی که انجام داده است، نقش ایفا کند.

این نقش نمی‌تواند به روندی ختم شود که برخی برای مقاصد کوتاه‌مدت خود از آن استفاده کنند؟

نقش بر اساس موازین و محاسبات اکچوئری صورت می‌گیرد. حساب و کتاب در این نظام باید بر اساس موازین علمی و ریاضی انجام شود. حتی تعیین سن بازنشستگی و میزان حقوق با این ملاحظات انجام می‌شود. اگر دولتی بخواهد بر اساس ملاحظاتی که گفتید عمل کند به پایداری این نهاد لطمه وارد می‌کند و ضربات ویرانگری می‌زند.

اثر این ضربه در بلندمدت لمس می‌شود اما در کوتاه‌مدت می‌تواند نفع ببرد؟

وقتی قرار باشد از قبل سیاست‌های تامین اجتماعی نمایش سیاسی برپا شود بدون شک تعادل منابع و مصارف برهم خواهد خورد. نتیجه چنین سیاستی کسری منابع، تورم، کاهش ارزش پول ملی و... خواهد بود. بنابراین این گونه نیست که گفته شود تمام هزینه به آینده منتقل می‌شود. نکته کلیدی در این است که اگر دو طرف دیگر قرارداد به حقوق خود واقف باشند به خصوص بخش کارگری امکان چنین سوء‌استفاده‌ای به حداقل می‌رسد. البته این بحثی که شما باز کرده‌اید بحث خوبی است و جا دارد روی آن کار شود. خب چنین بحثی باید با تمرکز بر کشور خودمان دنبال شود تا طرح آن در یک فضای نظری. مداخلات خارج از چارچوب تعریف‌شده ویرانگر تامین اجتماعی است، متاسفانه بزرگ‌ترین ضربه‌ها را به تامین اجتماعی، دولت و جناح کارگری زدند.

چطور؟

دولت‌ها بر اثر سیاست‌های پولی و مالی و برنامه توسعه که دارند باید درک کنند که تامین اجتماعی یکی از بسترهای رشد و توسعه است. راحت حرف بزنیم، توسعه یعنی جنگ. جنگ با فقر برای رفاه. با توسعه باید به جنگ عقب‌افتادگی رفت. این جنگ همه‌جانبه و مستمر است و نیازمند لشگر. لشگری که می‌خواهد به جنگ برود به حداقل‌هایی نیاز دارد که در صورت پیروزی در مراحل بعدی به این حداقل‌ها افزوده می‌شود. تامین اجتماعی هم بستر اولیه برای حرکت و توسعه است. چرا می‌خواهیم به اهداف توسعه دست پیدا کنیم چون انسان‌ها به رفاه و کرامت بیشتری برسند. در این چارچوب تحلیلی تامین اجتماعی بستر و ابزار و هدف مدیریت توسعه است. بنابراین دولت‌ها باید آن را به جای تضعیف، تقویت کنند. دولت برای تامین اجتماعی در زمان جنگ، 60 میلیارد تومان پول در بانک‌ها سپرده‌گذاری کرده بود. بودجه دولت در سال 67 حدوداً 120 میلیارد تومان بود. این پول حق بیمه شاغلان بود تا در قالب حقوق و بازنشستگی در آینده پرداخت شود. نرخ سود این سپرده‌ها در نظام بانکی با وجود رشد مستمر تورم صفر بود. بانک‌ها سپرده‌های سازمان را برای سرمایه‌گذاری نمی‌دادند. بنابراین یک ضربه به این شکل بود که البته مباحث مدیریتی و هدررفت منابع هم جای خود دارد. جناح کارگری هم با اصرار بر بازنشستگی پیش از موعد به تامین اجتماعی ضربه زد. در سوئد، امید به زندگی 75 سال است. کارگر در سن 67سالگی بازنشسته می‌شود و مدتی اندک از حقوق بازنشستگی استفاده می‌کند. در ایران با طرح بازنشستگی پیش از موعد، کارگران در 50 یا 60سالگی بازنشسته می‌شوند و حداقل دو برابر سوئد از این خدمات استفاده می‌کنند. یعنی منابع سازمان با این طرح‌ها کاهش می‌یابد و مصارف آن زیاد‌تر می‌شود.

  آقای دکتر، اتفاقاً یکی از چالش‌های مربوط در بازار کار بحث حداقل دستمزد است که ظاهراً در همان فرآیند سه‌جانبه تعیین می‌شود اما این حداقل دستمزد خود به مانعی در برابر مشغول شدن برخی بیکاران تبدیل شده است. آیا بهتر نیست این موضوع را به توافق کارگر و کارفرما واگذار کرد؟

برخی قوانین است که نمی‌توان گفت در حال حاضر پاسخگوی کشور است اما من به تجربه می‌دانم قانون مشکل زیاد جدی ندارد بلکه بسیاری آن را مطالعه نکرده‌اند، از کارگر گرفته تا بسیاری از مدیران دولت. مطمئن باشید حداقل دستمزد تکافوی یک نیروی کاری و خانواده او را نمی‌دهد. این موضوع را کارفرما و دولت نیز می‌دانند. اما مطالبه  حقوق بالا در شرایط کنونی از کارفرما نیز ممکن نیست و نمی‌توانیم آن را به کارفرما تحمیل کنیم.

  چرا؟

خود تولید دچار مشکل است. من به عنوان کارفرما در این جنگ اقتصادی که شروع شد، شکست خوردم، نمی‌توانم چنین حقوقی یا حتی کمتر از این رقم را بدهم

چرا در این شرایط بر اتخاذ چنین تاکتیک‌هایی اصرار داریم؟

چون قانون کار و قانون تامین اجتماعی را در کنار اهداف توسعه ندیده‌ایم به همین دلیل در شرایطی که اقتصاد رشد و تحرک ندارد، تورم زیاد است. می‌گویند دستمزدها باید زیاد شود. در حالی که برخی واحدهای کارفرمایی نمی‌توانند این دستمزدها را پرداخت کنند. یک تعدادی از جوان‌ها هم بیکار در خیابان‌ها می‌گردند و امکان کار برای آنان طبق قانون با حقوق حتی کمتر از سطح فعلی ممکن نیست زیرا به‌کارگیری آنان خلاف قانون مشمول جریمه است. در حالی که بالاترین مصلحت منافع کشور است و بالاترین موضوع حرمت یک انسان. نیروی بیکار بسیار خطرناک است. بیکاری یعنی دشمن انسانیت. بیکاری انسان‌ها را به کارهای شیطانی می‌کشاند. بنابراین در یک کشور مسلمان باید خیلی بیشتر نسبت به این موضوع حساس باشیم. یعنی هر طوری که شده باید سه میلیون بیکار سر کار بروند. اگر تامین اجتماعی بخواهد به سه میلیون بیکار جوان بی‌توجه باشد به درد نمی‌خورد. در این شرایط تامین اجتماعی باید بتواند با تاکتیک‌هایی انعطاف لازم را در بازار کار فراهم کند. این موارد در اصول فنی تامین اجتماعی است. همه چیز که نباید در قانون باشد. یک قانون، کار قانونی است. از این، پنج ترکیب یا پنج نگاه حاصل می‌شود. نگاه تکنولوژی و تولید، نگاه کارفرما، نگاه به کارگاه، نگاه به کارگر و دولت. اما عملکرد 30ساله ما به گونه‌ای بوده که کم‌کم کارفرمایان به این باور رسیده‌اند که آقا جان ما وزارت کار نداریم، وزارت کارگر داریم. هر نگاه تک‌محوری، چه به کارفرما و چه به کارگر شکست می‌خورد و متاسفانه باید بگویم ما در این حوزه ناکام ماندیم. وزارت کار ما کارایی لازم را ندارد و تک‌بعدی است. در حالی که در فرآیند تعیین دستمزد باید بدانیم سرنوشت توزیع، تولید کارفرما و... چه می‌شود، اگر این مشکلات را در این میز پنج‌گانه بیاوریم خیلی از آنها حل می‌شود اما اگر بخواهیم آنها را تک‌بعدی ببینیم، وضع به همین صورت می‌ماند. به اعتقاد من در فرآیندهای بازار کار پس از انقلاب در شکل حوزه اداری و سیاسی کارگرها بردند، اما در حوزه عمل کارفرمایان پیروز بودند. آنان به دلیل آنکه احساس کمبود مشارکت داشتند در عمل خواسته‌های خود را محقق کردند. بنابراین کاملاً موافقم که در شرایطی برای دفع یک خطر بزرگ‌تر، تامین اجتماعی می‌تواند منعطف شود و حداقل‌هایی را برای جذب نیروی کار جدید در نظر گیرد. چون عزت و کرامت از هر موضوع دیگری مهم‌تر است. برخی خانواده‌ها به خاطر آنکه عزت فرزند آنها بر اثر بیکاری از بین نرود حاضرند بخشی از هزینه حقوق او را به صورت غیرمستقیم پرداخت کنند تا جوان احساس استقلال مالی داشته باشد و دچار حس وابستگی و بیهودگی نشود.